THEME I – UN PLAN D’ACTION POUR RENFORCER LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET L’EVASION FISCALES Y COMPRIS AVEC LES PAYS TIERS
A combien s’élèvent les pertes?
Près de 1000 milliards d’euros par an sont perdus chaque année du fait de la fraude et de l’évasion fiscales.
C’est comme si on prenait, chaque année, 2000 euros à chaque citoyen de l’UE.
L’économie souterraine représente 1/5e du produit intérieur brut de l’UE, selon certaines estimations.
Des dizaines de milliards d’euros se trouvent dans des territoires « offshore », souvent non déclarés et non imposés.
Qu’est-ce que cela veut dire?
Cela veut dire moins d’argent public pour payer des centaines d’hôpitaux, d’écoles, de services de police, de routes, etc. qui ne sont pas financées. Les pays de l’UE doivent emprunter sur les marchés financiers pour équilibrer leur budget.
Cela veut dire que vous devrez sans doute payer davantage d’impôts lorsqu’une autre personne ne paie pas ses impôts.
Cela veut dire que le système fiscal est moins efficace et moins juste. Cela mine le respect des obligations fiscales en général. Lorsqu’un régime fiscal est perçu comme injuste, les contribuables sont moins enclins à payer leurs impôts.
A quoi s’attaque la Commission européenne?
A la fraude et à l’évasion fiscales qui privent illégalement les budgets publics de l’argent qu’ils devraient recevoir;
A la planification fiscale agressive qui exploite les limites de la loi pour réduire au minimum les impôts à payer;
Aux paradis fiscaux qui facilitent le jeu de ceux qui, dans l’UE, pratiquent l’évasion et le contournement fiscaux.
La Commission a publié le 6 décembre 2012 deux recommandations aux États membres:
- la première décrit les formes de planification agressive et définit des mesures pour y faire face de manière coordonnée;
- la deuxième recense les normes minimales de l’UE en matière de fiscalité et explique comment encourager les pays non membres à les respecter.
La perception des impôts et des taxes ainsi que la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales sont de la compétence des Etats Membres de l’UE.
Dans un univers mondialisé où les acteurs sont mondialisés, les Etats membres auraient besoin de moyens mondialisés pour percevoir les impôts et taxes qui leur sont dus.
L’Union européenne fournit un cadre et offre des instruments pour traiter les questions fiscales transfrontalières, y compris l’évasion fiscale.
Ainsi le 6 décembre 2012, la Commission a adopté un plan d’actions afin de renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. Le plan d’action appuie la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, en couvrant à la fois les impôts directs et la TVA.
Il renvoie à des initiatives déjà prises par la Commission, à de nouvelles initiatives lancées en 2012, à des initiatives prévues pour 2013 et 2014 et à d’autres encore envisagées à plus long terme.
Il présente des mesures concrètes destinées à améliorer la coopération administrative et il aidera l’actuelle politique de bonne gouvernance à se développer. Il s’attaquera au problème plus vaste de la planification fiscale agressive, notamment pour protéger les rentrées fiscales des Etats membres contre les défis que représentent les territoires agressifs sur le plan fiscal et la concurrence déloyale.
La Commission a adopté le 27 juin 2012 une communication sur les moyens concrets de combattre la fraude et l’évasion fiscales, y compris dans les relations avec les pays tiers.
Cette communication a mis le doigt sur les défis essentiels que représentent la fraude et l’évasion fiscales ainsi que des approches et des actions concrètes. Elle a pris pour points de départ les instruments et les systèmes existants, les propositions législatives déjà lancées et les initiatives nouvelles.
Quelques résultats:
Depuis 2003, le montant des impôts récupérés au niveau transfrontalier au titre de la directive «recouvrement» a été multiplié par 11.
Depuis 2007, 121 audits multilatéraux ont été financés par le programme Fiscalis, aboutissant à une estimation supplémentaire de plus de 2,3 milliards d’euros d’impôts dus.
La fraude et l’évasion fiscales sont des phénomènes complexes qu’il convient de combattre sur plusieurs fronts.
La planification fiscale agressive des grandes multinationales constitue également un problème sur lequel il est urgent de se pencher. Il s’agit de défis mondiaux que les pays de l’UE ne peuvent relever seuls.
Afin de disposer des informations nécessaires pour évaluer correctement les impôts dus, les États membres ont déjà mis en place des échanges automatiques d’information sur la TVA, les droits d’accise et l’imposition des revenus de l’épargne
La Commission élabore actuellement de nouveaux formats pour l’échange automatique d’informations http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/tax_cooperation/mutual_assistance/direct_tax_directive/index_fr.htm sur les revenus professionnels, les tantièmes, les produits d’assurance-vie, les retraites, ainsi que la propriété et les revenus de biens immobiliers.
Les États membres ont également la possibilité de demander aux autres États membres des informations sur tous les autres types d’impôts.
À compter de janvier 2013, ils ne pourront plus invoquer le secret bancaire pour refuser de fournir des informations à d’autres administrations fiscales.
Pour identifier et combattre la fraude fiscale transfrontalière, les États membres contrôlent parfois de manière simultanée.
Ils peuvent également faciliter la présence de fonctionnaires étrangers dans les bureaux des administrations fiscales et lors d’enquêtes administratives. La législation européenne sur la coopération administrative en matière fiscale sert de cadre juridique à cette collaboration.
Depuis 2010, un réseau d’experts nationaux de lutte contre la fraude fiscale échange en temps réel des informations ciblées sur les opérations frauduleuses en matière de TVA au sein d’Eurofisc. La Commission va examiner si ce système peut être étendu à d’autres types de fraude fiscale.
Un réseau commun de communication financé par le programme Fiscalis permet d’échanger efficacement des informations grâce à un système informatique sécurisé.
Il permet aux assujettis à la TVA de vérifier le numéro de TVA de leurs clients identifiés à la TVA, en temps réel dans toute l’Europe.
Le réseau permet également aux pays de l’UE d’échanger en temps réel des informations sur les opérations liées à la TVA.
À compter du 1er janvier 2013, il permettra aux administrations fiscales d’accéder à leurs bases de données respectives pour certains types de données concernant la TVA.
Une identification adéquate des contribuables est essentielle pour permettre un échange efficace d’informations entre les administrations fiscales nationales.
Le nouveau portail «TIN on Europa » fournit des exemples de documents d’identité officiels contenant des NIF ou TIN nationaux (numéros d’identification fiscale).
Il permet de vérifier si la structure d’un NIF donné est correcte.
Son champ d’action sera étendu pour permettre de vérifier des NIF réels de clients ou de fournisseurs.
La mondialisation est une réalité. Les entreprises sont mondialisées, les fraudeurs aussi.
Pour lutter efficacement contre la fraude et l’évasion fiscales, aussi bien les Etats membres de l’Union Européenne que l’Union elle-même doivent regarder au-delà des frontières de l’UE.
Pour s’attaquer à l’évasion fiscale internationale, il faut une approche commune vis-à-vis des pays qui, dans le reste du monde, ne suivent pas les normes minimum de l’UE.
L’UE a signé des accords avec cinq pays voisins et dix territoires dépendants et associés afin de garantir que les revenus de l’épargne versés dans ces pays soient taxés de façon équivalente à ce qui se passe dans l’UE.
La Commission européenne a demandé au Conseil de lui donner un mandat afin de renforcer ces accords.
Dans ses accords commerciaux avec des pays tiers ainsi que dans ses accords avec des pays en développement, l’UE insiste pour faire inclure des clauses concernant la bonne gouvernance dans le domaine fiscal. Dans le domaine de la fiscalité indirecte – la TVA par exemple – l’UE est disposée à conclure des accords de coopération administrative avec des pays étrangers.
L’UE participe activement aux discussions à l’échelon mondial, en collaboration avec l’OCDE, afin de favoriser l’extension de ses normes minimum dans le monde entier:
Le Forum mondial (actuellement 117 membres dans le monde entier), animé par l’OCDE, a un rôle moteur dans la promotion de la transparence et dans l’échange d’informations dans le domaine fiscal à l’échelon mondial, ce qui inclut les petits territoires que l’on appelle paradis fiscaux.
Le G20 et le G8 fournissent un appui considérable au Forum mondial et ils se montrent favorables aux travaux menés dans les domaines touchant à la planification fiscale agressive.
La Commission a l’intention de créer une Plateforme de bonne gouvernance fiscale. Cette plateforme pourra en particulier aider les Etats membres à mettre en œuvre les recommandations de façon cohérente.
« COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales
1. INTRODUCTION
Le 2 mars 2012, le Conseil européen a invité le Conseil et la Commission à concevoir sans tarder des moyens concrets de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, y compris en rapport avec les pays tiers, et à en rendre compte d’ici juin 2012. En avril, le Parlement européen a adopté une résolution réitérant la nécessité urgente d’agir dans ce domaine.
En réponse à ces demandes la Commission a, dans un premier temps, adopté une communication le 27 juin 2012 (ci-après la «communication de juin»)[1], dans laquelle elle indique comment améliorer le respect des obligations fiscales et réduire la fraude et l’évasion fiscales, grâce à une meilleure utilisation des instruments existants et à l’adoption des propositions de la Commission toujours en suspens. Elle a également recensé les domaines dans lesquels de nouvelles mesures législatives ou de coordination seraient bénéfiques pour l’Union et les États membres et démontré la valeur ajoutée de la collaboration face au défi croissant que représentent la fraude et l’évasion fiscales.
Dans la communication de juin, la Commission a annoncé la présentation, avant la fin de 2012, d’un plan d’action définissant des mesures concrètes pour renforcer la coopération administrative et soutenir le développement de la politique actuelle en matière de bonne gouvernance; ce plan doit également porter sur les questions plus larges de l’interaction avec les paradis fiscaux et de la lutte contre la planification fiscale agressive, ainsi que sur d’autres aspects du problème, comme la criminalité fiscale.
Dans le présent plan d’action, la Commission présente les initiatives qu’elle a déjà prises, de nouvelles initiatives qui peuvent être menées cette année, des initiatives prévues pour l’année prochaine et d’autres encore à plus longue échéance. En séquençant ces initiatives, la Commission a souhaité tenir compte de la nécessité de ne pas surcharger les États membres et prendre en considération leur capacité d’adopter les mesures requises.
En substance, le présent plan d’action contient des mesures concrètes qui peuvent donner des résultats tangibles pour tous les États membres et soutenir plus particulièrement les États membres auxquels des recommandations spécifiques par pays[2] sur la nécessité d’améliorer la perception de l’impôt ont été adressées dans le cadre du semestre européen 2012.
Les États membres et les parties prenantes ont été consultés sur le contenu du plan d’action et sur la priorité à accorder à chaque point de ce dernier. Le plan tient compte de leurs points de vue. Les États membres ont fortement insisté sur la nécessité d’accorder la priorité absolue aux actions déjà en cours ainsi qu’à la mise en œuvre et à l’application intégrales de la législation récemment adoptée en matière de coopération administrative et de lutte contre la fraude fiscale. Ils ont également souligné la nécessité d’adopter rapidement les propositions en suspens au Conseil et d’accorder une attention particulière à la lutte contre la fraude et l’évasion dans le domaine de la TVA[3] [4].
Les travaux futurs relatifs à ces actions seront guidés par la nécessité de réduire les coûts et la complexité des systèmes fiscaux à la fois pour les contribuables et les administrations fiscales. Pour les contribuables, la diminution des coûts et de la complexité encouragerait le respect des obligations fiscales. Pour les administrations fiscales, le développement et l’exploitation optimale d’outils et de techniques de gestion des risques automatisés permettraient de dégager des ressources humaines et budgétaires et de les affecter en priorité à la réalisation des objectifs fixés.
La Commission continuera également à promouvoir l’utilisation la plus efficace possible, par tous les États membres, des outils informatiques pratiques pour l’ensemble des impôts et taxes. Elle encouragera par ailleurs une approche plus coordonnée entre la fiscalité directe et indirecte ainsi qu’entre la fiscalité et la douane, en faisant un usage approprié des programmes Fiscalis et Douane pour améliorer la communication et promouvoir un partage plus systématique des bonnes pratiques et des outils, le cas échéant. Cette approche peut contribuer à accroître l’efficacité des audits et des contrôles et à alléger la charge pesant sur les contribuables.
Toutes les actions proposées dans le présent document qui seraient entreprises par la Commission sont conformes au cadre financier pluriannuel actuel (2007–2013) ainsi qu’à la proposition de nouveau cadre financier pluriannuel (2014–2020).
2. MEILLEURE UTILISATION DES INSTRUMENTS EXISTANTS ET INITIATIVES DE LA COMMISSION A FAIRE PROGRESSER
La fraude et l’évasion fiscales présentent une importante dimension transfrontière. Les États membres ne peuvent remédier efficacement à ce problème que s’ils travaillent ensemble. L’amélioration de la coopération administrative entre les administrations fiscales des États membres est donc un objectif clé de la stratégie de la Commission dans ce domaine. Un certain nombre de mesures importantes ont déjà été prises.
1. Nouveau cadre pour la coopération administrative
Sur la base de propositions présentées par la Commission au cours des deux dernières années, le Conseil a adopté un nouveau cadre pour la coopération administrative[5]. Cette série de nouveaux instruments législatifs ouvre la voie à la création de nouveaux outils et instruments par la Commission et les États membres. Toutefois, comme il est indiqué dans la communication de juin, l’utilisation effective et globale de ces outils et instruments par les États membres n’est pas encore une réalité. Les États membres doivent veiller à la mise en œuvre et à l’application intégrales et effectives de ceux-ci, en particulier au moyen d’un échange d’informations renforcé.
2. Correction des lacunes en matière de fiscalité de l’épargne
L’adoption des modifications proposées par la Commission en ce qui concerne la directive sur la fiscalité de l’épargne[6] permettra de corriger les lacunes de la directive et, partant, d’améliorer l’efficacité de cet instrument. Les États membres pourront ainsi mieux assurer la taxation effective des revenus de l’épargne transfrontières. Il appartient maintenant au Conseil d’adopter la proposition de la Commission et de donner à cette dernière un mandat de négociation en vue de modifier en conséquence les accords dans le domaine de la fiscalité de l’épargne conclus avec les pays tiers. La grande majorité des États membres considèrent cette question comme hautement prioritaire. C’est pourquoi la Commission invite instamment le Conseil à adopter ces propositions sans délai.
3. Projet d’accord de lutte contre la fraude et de coopération fiscale
Dans le même ordre d’idées, la Commission invite le Conseil à signer et à conclure le projet d’accord de lutte contre la fraude et de coopération fiscale entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et le Liechtenstein, d’autre part, qu’elle a présenté au Conseil en 2009[7] et à adopter le projet de mandat pour l’ouverture de négociations similaires avec quatre autres pays tiers voisins. Cela permettra à la Commission de négocier des accords garantissant que tous les États membres disposent des mêmes instruments de lutte contre la fraude et de normes élevées en matière de transparence et d’échange d’informations.
4. Mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA
Le 31 juillet 2012, la Commission a présenté une proposition de mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA[8]. Si cette proposition est adoptée, la Commission pourra autoriser très rapidement un État membre à adopter des mesures dérogatoires de nature temporaire pour faire face à des cas de fraude massive et soudaine ayant une incidence financière majeure. Le Conseil est invité à adopter sans délai cette proposition qu’il a jugée hautement prioritaire.
5. Application facultative du mécanisme d’autoliquidation en matière de TVA
La Commission a présenté en 2009 une proposition concernant l’application facultative du mécanisme d’autoliquidation en matière de TVA en ce qui concerne les livraisons de certains biens et prestations de certains services présentant un risque de fraude[9]. Seule la partie de la proposition relative aux quotas d’émission de gaz à effet de serre a été adoptée en mars 2010[10]. L’adoption du reste de cette proposition permettrait à tous les États membres d’appliquer le mécanisme d’autoliquidation, dans les mêmes conditions, aux secteurs pour lesquels il représente le moyen le plus efficace de lutter contre la fraude de type «carrousel», au lieu d’adopter des dérogations individuelles à la directive TVA qui pourraient avoir un effet négatif sur la lutte contre la fraude dans les autres États membres.
6. Forum de l’UE sur la TVA
Tant les entreprises que les administrations fiscales admettent que le système actuel de TVA est lourd à gérer et vulnérable à la fraude. En vue d’améliorer la gouvernance de la TVA au niveau de l’Union, la Commission a décidé de créer un forum de l’UE sur la TVA[11]. Dans le cadre de cette plate-forme de dialogue, des représentants des grandes, moyennes et petites entreprises, ainsi que des autorités fiscales, pourront échanger leurs points de vue sur les aspects transfrontières concrets de la gestion de la TVA, ainsi que recenser et examiner les meilleures pratiques qui pourraient contribuer à rationaliser la gestion du système de TVA, en vue de réduire les coûts de conformité tout en protégeant les recettes provenant de la TVA. La Commission invite les États membres à participer le plus largement possible au forum de l’UE sur la TVA, afin que celui-ci puisse atteindre ses objectifs.
3. NOUVELLES INITIATIVES DE LA COMMISSION
Parallèlement au présent plan d’action, la Commission propose une série de nouvelles initiatives qui répondent à certains des besoins recensés dans la communication de juin. Ces initiatives constituent une réponse immédiate aux besoins d’assurer une politique cohérente à l’égard des pays tiers, de renforcer l’échange d’informations et de lutter contre certaines tendances en matière de fraude.
7. Recommandation relative à des mesures visant à encourager les pays tiers à appliquer des normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal
Lorsqu’elle analyse la situation actuelle, la Commission constate que les États membres reconnaissent les dégâts potentiels et réels que peuvent causer les juridictions ne respectant pas les normes minimales de la bonne gouvernance dans le domaine fiscal, dont les juridictions généralement considérées comme des paradis fiscaux.
Tous les États membres ont réagi de manière différente face à cette situation. Compte tenu des libertés dont elles disposent pour opérer sur le marché intérieur, certaines entreprises peuvent mettre en place des structures dans ces juridictions en passant par l’État membre dont les règles sont les moins strictes. Par conséquent, la protection globale des recettes fiscales des États membres ne peut généralement pas être plus efficace que le mécanisme de protection de l’État membre le moins strict. Non seulement cette situation entraîne l’érosion des assiettes fiscales des États membres, mais elle compromet également la concurrence équitable entre les entreprises et, en définitive, perturbe le fonctionnement du marché intérieur.
En vue de remédier à ce problème, la Commission recommande que les États membres adoptent un ensemble de critères permettant d’identifier les pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales de la bonne gouvernance dans le domaine fiscal et qu’ils appliquent une palette de mesures aux pays tiers selon qu’ils respectent ou non ces normes, ou qu’ils s’engagent à le faire. Parmi ces mesures figurent l’éventuelle inscription sur une liste noire des juridictions non conformes, la conclusion de conventions relatives à la double imposition et la renégociation ou la suspension de ces conventions. La Commission invite les États membres à prendre d’autres mesures complémentaires pour ne pas encourager les relations commerciales avec les pays tiers sur liste noire, mais en respectant pleinement le droit de l’Union.
En outre, les États membres devraient envisager des détachements ponctuels d’experts pour aider les administrations fiscales des pays tiers qui s’engagent à se conformer aux normes minimales mais ont besoin d’une assistance technique.
Cette recommandation est une première étape concrète importante en vue d’une harmonisation des positions adoptées par les États membres à l’égard des juridictions qui n’appliquent pas les normes minimales dans le domaine concerné. Afin d’évaluer la nécessité d’éventuelles initiatives ultérieures, la Commission réexaminera l’approche et les mesures adoptées par les États membres dans ce domaine dans un délai de trois ans à compter de l’adoption de la recommandation.
8. Recommandation relative à la planification fiscale agressive
Pour la Commission, il est nécessaire de veiller à ce que la charge fiscale soit partagée équitablement conformément aux choix effectués par les différents gouvernements. À l’heure actuelle, certains contribuables recourent à des structures complexes, parfois artificielles, qui ont pour effet de transférer leurs avoirs imposables dans d’autres juridictions, au sein de l’Union ou hors de celle-ci. En agissant de la sorte, ces contribuables tirent profit des incohérences des législations nationales pour s’assurer que certains revenus échappent entièrement à l’impôt ou exploitent les différences de taux d’imposition. En payant leurs impôts, les entreprises peuvent avoir une influence positive considérable sur le reste de la société. La planification fiscale agressive peut donc être considérée comme contraire au principe de la responsabilité sociale des entreprises[12]. Des mesures concrètes sont donc nécessaires pour remédier à ce problème.
L’adoption de mesures concrètes par tous les États membres en vue de résoudre ces problèmes devrait également améliorer le fonctionnement du marché intérieur. Dans ce contexte, la Commission recommande aux États membres de mener une action commune efficace dans ce domaine.
Il est en particulier recommandé aux États membres d’insérer, dans les conventions relatives à la double imposition conclues avec d’autres États membres de l’Union et avec les pays tiers, une clause permettant de remédier à un type donné de double non-imposition.
La Commission recommande également l’utilisation d’une règle générale anti-abus commune. Ces mesures permettront d’assurer la cohérence et l’efficacité dans un domaine où les pratiques des États membres varient considérablement.
Les directives fiscales de l’Union (les directives sur les intérêts et redevances et sur les fusions ainsi que la directive «mères-filiales») permettent déjà aux États membres d’appliquer des mécanismes anti-abus. Tout en respectant le droit de l’Union, les États membres peuvent exploiter ces possibilités pour prévenir la planification fiscale abusive.
Par ailleurs, la Commission souhaite contribuer aux travaux relatifs à la fiscalité menés dans des enceintes internationales telles que l’OCDE, afin de remédier à la complexité de l’imposition du commerce électronique en définissant des normes internationales appropriées.
9. Création d’une plateforme pour la bonne gouvernance fiscale
La Commission a l’intention de créer une plate-forme pour la bonne gouvernance fiscale rassemblant des experts des États membres et des représentants des parties prenantes, chargée de lui fournir une assistance pour l’élaboration de son rapport sur l’application des deux recommandations ainsi que dans ses travaux en cours sur la planification fiscale agressive et la bonne gouvernance dans le domaine fiscal.
10. Améliorations concernant les pratiques dommageables en matière de fiscalité des entreprises et domaines connexes
Dans le prolongement des considérations qui précèdent et comme elle l’a déjà fait dans l’examen annuel de la croissance 2012[13], la Commission souligne en outre qu’il est urgent de donner un nouvel élan aux travaux actuellement en cours dans le cadre du code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises[14] (ci-après le «code»).
Ces dernières années, il est devenu de plus en plus difficile de progresser et d’enregistrer des résultats concrets au sein du groupe «Code de conduite», chargé d’évaluer les mesures fiscales susceptibles de relever du champ d’application du code[15]. Cette situation est due en partie à la complexité croissante des questions examinées, mais également à la nécessité de préciser et d’affiner les résultats attendus, le calendrier de ces résultats et les moyens d’assurer le suivi de leur mise en œuvre.
La Commission invite donc les États membres à envisager des mesures visant à améliorer l’efficacité dans la réalisation des objectifs initiaux du code, par exemple en soumettant plus rapidement certains thèmes au Conseil lorsque des décisions politiques urgentes s’imposent. À l’heure actuelle, le groupe «Code de conduite» examine également la question des incohérences nécessitant des solutions rapides. Si ces solutions destinées à éliminer les incohérences ne sont pas adoptées et mises en œuvre selon des échéances claires, la Commission est prête, si nécessaire, à formuler des propositions législatives à la place.
En outre, la Commission prendra des mesures dans les cas où l’on constate que les directives existantes offrent des possibilités de planification fiscale agressive ou empêchent d’apporter des solutions appropriées en permettant la double nonimposition[16]. Il convient également d’intensifier les travaux sur les régimes fiscaux particuliers destinés aux expatriés et aux personnes fortunées, qui nuisent au fonctionnement du marché intérieur et réduisent les recettes fiscales globales.
Pour sa part, la Commission continuera d’aider les États membres à assurer une promotion efficace du code de conduite en matière de fiscalité des entreprises dans des pays tiers sélectionnés et à encourager une concurrence fiscale loyale au niveau mondial, par la négociation de dispositions en matière de bonne gouvernance dans les accords conclus avec les pays tiers et en assistant les pays en développement conformément à sa politique en vigueur en matière de fiscalité et de développement[17].
11. Portail «TIN sur Europa»
La Commission présente également aujourd’hui un nouvel outil pratique destiné à améliorer la coopération administrative dans le domaine de la fiscalité directe.
L’identification correcte des contribuables est essentielle à l’efficacité de l’échange d’informations entre les administrations fiscales des États membres. Aujourd’hui, la Commission européenne lance officiellement la nouvelle application «TIN sur Europa». Cette application présente des spécimens des documents d’identité officiels contenant les numéros d’identification fiscale (tax identification number, TIN) nationaux. Elle permet donc à tout tiers, et en particulier aux établissements financiers, d’identifier et d’enregistrer rapidement, facilement et correctement les TIN dans les relations transfrontières.
En outre, un système de vérification en ligne similaire à VIES (VAT Information Exchange System, système d’échange d’informations sur la TVA) permet de vérifier l’exactitude de la structure ou de l’algorithme d’un TIN donné. Cette nouvelle application pourrait constituer une première étape vers une approche plus cohérente en matière de numéros d’identification fiscale au niveau de l’Union (voir le point 4.2.1 ci-dessous) et contribuera à une plus grande efficacité de l’échange automatique d’informations.
12. Formulaires types pour l’échange d’informations dans le domaine fiscal
La directive 2011/16/UE, adoptée le 15 février 2011, prévoit l’utilisation de formulaires types pour l’échange d’informations sur demande, l’échange spontané d’informations, la notification et le retour d’informations. Aujourd’hui, la Commission a adopté un règlement d’exécution établissant ces formulaires types, qui contribueront à améliorer l’efficacité et l’efficience de l’échange d’informations. La Commission a également développé une application informatique permettant de gérer ces formulaires types dans toutes les langues de l’Union, qui a déjà été mise à la disposition des États membres et sera déployée à partir du 1er janvier 2013.
13. Un euro-dénaturant pour l’alcool totalement et partiellement dénaturé
Les modifications qui seront adoptées en décembre dans le domaine des dénaturants[18] comprendront une formulation commune à l’échelle de l’Union pour la dénaturation complète de l’alcool. L’objectif principal est de réduire les possibilités de fraude. Il s’agit également de simplifier et d’harmoniser les charges administratives pour les mouvements licites, de réduire les coûts de production et d’améliorer l’accès au marché pour les producteurs d’alcool dénaturé (dans l’Union et au niveau mondial). La Commission examinera également si la même approche, avec les mêmes résultats, pourrait être envisagée en ce qui concerne l’alcool partiellement dénaturé.
4. INITIATIVES ET ACTIONS FUTURES A METTRE EN ŒUVRE
4.1. Actions à entreprendre à court terme (en 2013)
4.1.1. Éliminer les incohérences et renforcer les mesures anti-abus
14. Révision de la directive «mères-filiales» (2011/96/UE)[19]
La question des incohérences, qui concerne des aspects tels que les prêts hybrides et les entités hybrides, et les différences de qualification de ces structures entre juridictions, revêt une importance particulière. Des discussions approfondies avec les États membres ont montré que, dans un cas spécifique, une solution mutuellement convenue n’est possible qu’au moyen d’une modification législative de la directive «mères-filiales». L’objectif sera de faire en sorte que l’application de la directive n’entrave pas involontairement l’efficacité des mesures de lutte contre la double nonimposition dans le domaine des structures de prêts hybrides.
15. Réexamen des dispositions anti-abus dans la législation de l’Union
La Commission réexaminera également les dispositions anti-abus des directives sur les intérêts et redevances et sur les fusions ainsi que de la directive «mères-filiales», en vue de mettre en œuvre les principes sous-tendant sa recommandation sur la planification fiscale agressive.
4.1.2. Promouvoir les normes, instruments et outils de l’Union
16. Promotion de la norme d’échange automatique d’informations dans les enceintes internationales et des outils informatiques de l’Union
La Commission continuera à promouvoir activement l’échange automatique d’informations en tant future norme européenne et internationale en matière de transparence et d’échange d’informations dans le domaine fiscal.
Il est également essentiel de promouvoir dans les enceintes internationales[20], et en particulier dans le cadre de l’OCDE, les outils informatiques de l’Union développés par la Commission en collaboration avec les États membres, en vue d’assurer une large application de ces outils et d’éviter les doubles emplois. Les États membres devraient être en mesure d’utiliser un seul ensemble d’outils et instruments, à la fois au sein de l’Union et dans leurs relations avec les pays tiers.
À cette fin, la Commission travaille en étroite collaboration avec l’OCDE sur le développement permanent de formats informatiques destinés à l’échange automatique d’informations au titre de la directive 2011/16/UE relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal[21]. L’objectif est de prendre en compte, dès le début, les suggestions de pays non-membres de l’Union européenne en vue de mettre en place des formats informatiques approuvés et appliqués dans leur intégralité en dehors de l’Union.
En outre, la Commission demandera à l’OCDE d’approuver les formulaires électroniques qu’elle a récemment mis au point pour l’échange d’informations sur demande, l’échange spontané d’informations et le retour d’informations dans le domaine de la fiscalité directe, et elle poursuivra sa coopération avec l’OCDE en ce qui concerne les formulaires électroniques élaborés dans le contexte du recouvrement des créances.
4.1.3. Améliorer le respect des obligations fiscales
17. Code européen du contribuable
Pour améliorer le respect des règles fiscales, la Commission recensera les bonnes pratiques administratives nationales pour établir un code du contribuable exposant les meilleures pratiques susceptibles de renforcer la coopération et la confiance entre les administrations fiscales et les contribuables, de manière à assurer davantage de transparence en ce qui concerne les droits et obligations des contribuables et à favoriser une approche axée sur les services.
La Commission organisera une consultation publique sur cette question au début de l’année 2013. Le fait d’inciter les administrations des États membres à appliquer un code du contribuable favorisera une perception plus efficace de l’impôt, en clarifiant et en améliorant les relations entre les contribuables et les administrations fiscales, en renforçant la transparence des règles fiscales, en réduisant le risque d’erreurs aux conséquences potentiellement lourdes pour les contribuables et en encourageant le respect des obligations fiscales.
4.1.4. Renforcer la gouvernance fiscale
18. Renforcement de la coopération avec d’autres organes chargés de faire respecter la loi
Il convient également, en exploitant de manière optimale le soutien des agences de l’Union, d’encourager le renforcement de la coopération avec les autres organismes chargés de faire respecter la loi, notamment les autorités chargées de la lutte contre le blanchiment de capitaux, de la justice et de la sécurité sociale. La coopération entre les agences est essentielle si l’on veut garantir l’efficacité de la lutte contre la fraude, l’évasion et la criminalité fiscales. Europol peut jouer un rôle important dans l’intensification de l’échange d’informations, en contribuant à l’identification et au démantèlement des réseaux/groupes criminels.
Dans le cadre de la préparation de sa proposition législative en vue d’une révision de la troisième directive sur le blanchiment de capitaux (directive «Blanchiment»), qui sera présentée prochainement, la Commission envisage de mentionner expressément les délits fiscaux parmi les infractions principales liées au blanchiment de capitaux, conformément aux recommandations de 2012 du Groupe d’action financière (GAFI). La coopération entre les autorités fiscales et judiciaires et les autorités de surveillance financière s’en trouvera facilitée, ce qui permettra de lutter contre les infractions graves à la législation fiscale. Le renforcement des procédures en matière de lutte contre le blanchiment concernant l’obligation de diligence à l’égard de la clientèle ainsi que l’amélioration de la transparence des informations concernant les bénéficiaires effectifs recueillies aux fins de la directive «Blanchiment», prévus dans le cadre de la révision de ladite directive, pourraient également faciliter le recours à des données utiles aux fins de la fiscalité, par exemple pour accroître l’efficacité du traitement des structures d’investissement offshore au titre de la directive de l’Union sur la fiscalité de l’épargne. En outre, l’harmonisation, à l’échelle de l’Union, de la définition du délit de blanchiment d’argent et des sanctions dont il est assorti permettrait d’améliorer encore la coopération. À cet égard, outre la révision de la troisième directive «Blanchiment», la Commission entend proposer en 2013 une directive spécifique sur la lutte contre le blanchiment d’argent.
4.1.5. Renforcer la coopération administrative
19. Promotion du recours aux contrôles simultanés et de la présence de fonctionnaires étrangers lors des contrôles
À court terme, pour faciliter les contrôles fiscaux et préparer le terrain en vue d’éventuels contrôles conjoints futurs, il est essentiel que les États membres recourent le plus largement possible aux dispositions juridiques existantes pour organiser des contrôles simultanés et faciliter la présence de fonctionnaires étrangers dans les locaux des administrations fiscales et au cours des enquêtes administratives. L’analyse effectuée dans le cadre d’Eurofisc devrait contribuer à renforcer l’utilisation de ces instruments.
Les États membres devraient veiller à ce que leur législation nationale n’entrave pas l’application intégrale de ces instruments, en particulier en ce qui concerne la présence de fonctionnaires étrangers dans les bureaux du fisc ou dans les locaux des contribuables.
4.1.6. Actions à l’égard des pays tiers
20. Obtenir l’autorisation du Conseil pour entamer des négociations avec les pays tiers en vue de conclure des accords bilatéraux de coopération administrative dans le domaine de la TVA
Étant donné que les fraudeurs profitent souvent de l’absence de coopération efficace entre les administrations fiscales en réalisant des transactions fictives impliquant des pays tiers, plusieurs États membres ont souligné la nécessité de disposer, dans les relations avec les pays tiers, d’outils de coopération administrative analogues à ceux utilisés au sein de l’Union.
Par conséquent, la Commission considère que l’autorisation de négocier des accords bilatéraux avec les pays tiers en vue de mettre en place un cadre de coopération administrative efficace et contraignant dans le domaine de la TVA est absolument indispensable. Elle pourrait présenter d’ici à 2013 une proposition en vue d’obtenir cette autorisation.
4.2. Actions à entreprendre à moyen terme (d’ici à 2014)
4.2.1. Renforcer l’échange d’informations
21. Conception d’un format électronique pour l’échange automatique d’informations
La Commission est en train de mettre au point de nouveaux formats pour l’échange automatique d’informations concernant les revenus professionnels, les jetons de présence, les produits d’assurance sur la vie, les pensions ainsi que la propriété et les revenus immobiliers, conformément à la directive 2011/16/UE[22].
En outre, la Commission proposera des solutions pratiques en ce qui concerne les types de revenus autres que ceux visés dans la directive, que les États membres pourront utiliser sur une base volontaire afin de tirer un profit maximal des mécanismes prévus par la directive.
22. Utilisation d’un numéro d’identification fiscale (TIN) européen
Les TIN sont considérés comme le meilleur moyen d’identifier les contribuables dans le cadre de l’échange automatique d’informations. Toutefois, les TIN nationaux sont structurés conformément à des règles nationales, qui diffèrent considérablement d’un État membre à l’autre et rendent difficiles pour les tiers (établissements financiers, employeurs, autres parties) l’identification et l’enregistrement corrects des TIN étrangers et, pour les administrations fiscales, la transmission de ces informations aux autres juridictions fiscales.
La création d’un numéro d’identification fiscale (TIN) européen pourrait constituer la meilleure solution pour remédier aux difficultés que rencontrent actuellement les États membres dans l’identification correcte de tous leurs contribuables (personnes physiques, morales ou autres) effectuant des opérations transfrontières. La question de savoir si ce numéro serait un numéro unique à l’échelle de l’Union ou un identifiant de l’Union qui s’ajouterait aux TIN nationaux existants doit encore être examinée, de même que les liens avec les autres systèmes européens d’enregistrement et d’identification.
Bien que l’idée d’un numéro d’identification fiscale européen soit simple, sa mise en œuvre est une question complexe qui nécessite une approche par étapes. Une consultation publique sera lancée en mars 2013. La présentation ultérieure d’une proposition législative requerra d’autres études approfondies et un engagement ferme de la part des États membres. Dans un premier temps, l’une des possibilités serait de développer davantage le portail «TIN sur Europa», en permettant de vérifier les numéros d’identification fiscale nationaux, par l’établissement d’un lien entre cette application et les bases de données des États membres.
23. Rationalisation des outils informatiques
La Commission est en train de lancer un processus visant à rationaliser les outils informatiques à travers l’Europe en vue rendre les systèmes plus efficaces et plus rentables. Elle examinera notamment la possibilité de mettre au point une solution informatique centrale pour les outils électroniques à l’appui de la coopération administrative, dans le but de réduire les coûts informatiques pour les États membres et de permettre un échange d’informations plus rapide et plus efficace.
4.2.2. Agir sur les tendances et les mécanismes de fraude et d’évasion fiscales
24. Lignes directrices en matière de traçabilité des flux financiers
En tenant compte de l’expérience de certains États membres dans ce domaine et des cellules de renseignement financier (CRF) existantes, la Commission définira une méthode et des lignes directrices communes destinées à améliorer l’accès des administrations fiscales aux informations sur les flux financiers, par exemple au moyen de cartes de crédit et de comptes bancaires dans l’Union ou offshore, de façon à faciliter la traçabilité des transactions importantes.
Un premier pas a déjà été franchi grâce à un vaste partage d’expériences dans le cadre de l’atelier Fiscalis qui s’est tenu sur ce sujet en octobre 2012.
25. Amélioration des techniques de gestion des risques, et notamment de la gestion des risques liés au respect des obligations
La plateforme de gestion des risques créée en 2007 dans le cadre du programme Fiscalis est en train d’élaborer un plan stratégique en matière de gestion des risques liés au respect des obligations. Le principal objectif de ce plan est de faire en sorte que tous les États membres puissent améliorer le respect des règles par leurs contribuables, de faciliter le traitement des risques transfrontières et la lutte contre la fraude ainsi que de stimuler et de renforcer la coopération entre les États membres. Pour que la mise en œuvre du plan stratégique soit une réussite, il sera nécessaire d’obtenir un engagement de la part de tous les États membres.
Des échanges structurés d’informations entre administrations fiscales et douanières sur les stratégies permettant de déceler les manquements, qui pourraient contribuer à améliorer les connaissances de ces deux autorités et à assurer la coordination des analyses de risque, seraient intégrés dans les travaux relatifs au plan stratégique.
26. Extension d’Eurofisc à la fiscalité directe
Eurofisc prévoit un échange rapide d’informations concernant les cas de fraude dans le domaine de la TVA. Ce système relativement nouveau pourrait être étendu, à des fins similaires, au domaine de la fiscalité directe, notamment pour permettre de déceler les mécanismes et tendances concernant des fraudes récurrentes et les cas de planification fiscale agressive, et de diffuser rapidement des informations à ce sujet.
À cette fin, la Commission rassemblera et examinera les premiers résultats du réseau Eurofisc en matière de TVA avant de poursuivre ses travaux sur l’extension d’Eurofisc et de son système d’alerte précoce au domaine de la fiscalité directe.
4.2.3. Améliorer le respect des obligations fiscales
27. Mise en place d’une approche de type «guichet unique» dans tous les États membres
Des guichets uniques devraient être mis en place dans chaque État membre, auprès desquels les contribuables, y compris les non-résidents, pourraient obtenir tout type d’informations fiscales, ce qui permettrait de faciliter les opérations transfrontières en éliminant les obstacles fiscaux et, partant, d’assurer un meilleur respect des obligations fiscales. Une première initiative a déjà été prise dans ce sens avec l’organisation, en décembre 2012, d’un atelier Fiscalis sur ce sujet, dans le prolongement de la consultation publique sur les obstacles liés à la fiscalité directe dans les situations transfrontières, qui s’est déroulée plus tôt en 2012. La Commission publiera une méthode et des lignes directrices communes dans ce domaine.
28. Mise en place de mesures d’incitation, notamment sous la forme de programmes de divulgation volontaire
La Commission examinera la possibilité de définir des méthodes et lignes directrices communes destinées à renforcer les mesures pédagogiques, dont la généralisation des déclarations fiscales préremplies, la création de pages internet personnalisées et la possibilité pour les États membres de faire largement connaître leurs mécanismes de coopération administrative, afin de sensibiliser davantage les contribuables aux pouvoirs dont disposent les administrations fiscales pour obtenir des informations auprès d’autres pays.
La Commission examinera également la possibilité d’élaborer des mesures d’incitation en encourageant, au moyen de méthodes et de lignes directrices communes, les programmes de divulgation volontaire, la correction en ligne des erreurs par les contribuables (en particulier si des pages internet personnalisées sont créées) et l’amélioration des relations entre les contribuables et les administrations fiscales.
29. Développement d’un portail web sur la fiscalité
La Commission améliorera et, dans la mesure du possible, étendra le portail web existant «Impôts en Europe», pour faciliter l’accès à des informations fiscales fiables dans les situations transfrontières. Le portail web sur la fiscalité pourrait s’inspirer du portail e-Justice, accessible sur le site Europa.
Il s’agit d’un projet ambitieux, qui devrait être mis en œuvre par étapes, la priorité étant accordée à la TVA. La première étape consistera dès lors à développer la partie du portail web consacrée à la TVA, qui contiendra les règles de facturation applicables dans les États membres. Il est prévu d’ouvrir le portail web aux États membres qui souhaitent publier d’autres informations (telles que les taux de TVA applicables). Une prochaine étape consistera à intégrer d’autres aspects de la fiscalité, liés notamment à la fiscalité directe.
30. Proposition d’alignement des sanctions administratives et pénales
La Commission examinera s’il est opportun et faisable d’aligner la définition de certains types d’infractions fiscales, et les sanctions administratives et pénales dont elles sont assorties, pour tous les types d’impôts et taxes. Elle a récemment proposé des règles de droit pénal[23] pour renforcer la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne et estime que cette question mérite un examen plus approfondi dans le contexte général de la réflexion sur la mise en place d’une politique pénale de l’Union. Il importera de veiller à ce que toute action dans ce domaine s’intègre parfaitement aux actions similaires menées dans d’autres domaines du droit de l’Union, conformément aux principes énoncés dans la communication de la Commission du 20 septembre 2011 intitulée «Vers une politique de l’UE en matière pénale: assurer une mise en œuvre efficace des politiques de l’UE au moyen du droit pénal»[24].
31. Élaboration d’un fichier de contrôle type européen pour la fiscalité (Standard Audit File for Tax)
L’utilisation d’un fichier de contrôle type européen pour la fiscalité (Standard Audit File for Tax, SAF-T), inspiré de ceux qui sont déjà en vigueur ou en cours d’élaboration dans certains États membres, faciliterait tant le respect spontané des obligations par les contribuables que les contrôles fiscaux.
Un projet pilote est actuellement en cours dans le contexte spécifique du miniguichet unique pour les services de télécommunications, de radiodiffusion et de télévision et les services électroniques. Son développement devrait être envisagé.
4.3. Actions à entreprendre à long terme (au-delà de 2014)
Un certain nombre des actions possibles énumérées dans la communication de juin ne devraient pas, selon le Conseil, être envisagées en priorité à ce stade. La Commission est toutefois d’avis qu’il serait utile de les réexaminer à un stade ultérieur, une fois que la mise en œuvre des autres éléments, plus urgents, du présent plan d’action aura progressé. Les actions visées consistent notamment à:
32. Élaborer une méthode pour la réalisation de contrôles conjoints par des équipes spécialisées de contrôleurs qualifiés
Cette question devrait être réexaminée une fois que l’on aura acquis davantage d’expérience dans l’utilisation des instruments juridiques existants, comme les contrôles simultanés. Sur cette base, une méthode et des orientations pour les contrôles conjoints pourraient être définies. Le cas échéant et sur le fondement d’une analyse d’impact, la Commission pourrait également proposer une base juridique unique pour les contrôles communs, portant sur différents types d’impôts et taxes.
33. Développer l’accès mutuel direct aux bases de données nationales
Compte tenu des dispositions en vigueur dans le domaine de la TVA relatives au système VIES[25], la Commission analysera s’il est faisable d’octroyer un accès direct aux bases de données nationales dans le domaine de la fiscalité directe. Toutefois, il y a d’abord lieu d’acquérir une certaine expérience en ce qui concerne l’octroi d’un accès direct mutuel dans le domaine de la TVA.
34. Élaborer un instrument juridique unique pour la coopération administrative relative à l’ensemble des impôts et taxes
Parce qu’il existe certains points communs entre les différents domaines fiscaux en ce qui concerne la coopération administrative, la Commission examinera s’il est possible, du point de vue juridique et pratique, de disposer d’un instrument juridique unique régissant la coopération administrative pour l’ensemble des impôts et taxes, au lieu de quatre instruments différents comme c’est le cas actuellement. Cet exercice ne sera toutefois pas mené dans l’immédiat, étant donné que toutes les bases juridiques régissant la coopération administrative dans le domaine de la fiscalité directe et indirecte ainsi que pour le recouvrement des créances fiscales ont récemment été abrogées et remplacées par de nouveaux actes législatifs[26].
5. CONCLUSION
La fraude et l’évasion fiscales constituent un problème complexe qui exige une réponse coordonnée et pluridimensionnelle. La planification fiscale agressive est un autre problème qui requiert une attention urgente. Ce sont là des défis mondiaux auxquels aucun État membre ne peut faire face à lui seul.
Le présent plan d’action recense une série de mesures spécifiques qui peuvent être mises en place dès à présent et dans les années à venir. Il constitue également une contribution générale au débat international plus large[27] sur la fiscalité et vise à aider le G20 et le G8 dans leurs travaux en cours dans ce domaine[28]. La Commission estime que la combinaison des actions proposées peut offrir une réponse complète et efficace aux différents défis posés par la fraude et l’évasion fiscales et qu’elle peut ainsi contribuer à renforcer l’équité des systèmes fiscaux des États membres, à garantir des recettes fiscales bien nécessaires et, en définitive, à améliorer le fonctionnement du marché intérieur.
Afin de veiller à ce que les mesures décrites dans le présent plan d’action soient dûment mises en œuvre, la Commission mettra en place un mécanisme de suivi et des tableaux de bord appropriés, incluant en particulier des échanges de vues réguliers au sein des comités et groupes de travail concernés, sur la base de questionnaires détaillés. »
« COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les moyens concrets de renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, y compris en ce qui concerne les pays tiers
1. INTRODUCTION
La fraude et l’évasion fiscales limitent la capacité des États membres à percevoir des recettes et à mettre en œuvre leur politique économique. En période d’assainissement budgétaire, où de nombreux États membres doivent réduire leurs dépenses et augmenter leurs recettes, la fraude et l’évasion fiscales rendent encore plus difficile la conduite de la politique budgétaire[29]. Les estimations concernant l’importance de l’économie souterraine dans l’Union européenne (UE), qui représenterait près d’un cinquième du PIB, donnent une première indication de l’ampleur du problème.
Figure 1: estimation de l’importance de l’économie souterraine en 2011 (en % du PIB)[30]
En outre, plusieurs dizaines de milliards d’euros se trouvent dans des juridictions offshore, souvent non déclarés et non imposés, ce qui réduit les recettes fiscales nationales. Vu l’ampleur de ce phénomène, l’intensification de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales n’est pas qu’un problème de recettes; il s’agit aussi d’une question d’équité. Il est important de garder à l’esprit que, d’une manière générale, la grande majorité des contribuables de l’UE s’efforcent de respecter leurs obligations fiscales. Tout particulièrement en cette période économique difficile, ces contribuables honnêtes ne doivent pas subir des hausses d’impôts destinées à compenser les pertes de recettes dues aux fraudeurs et à ceux qui éludent l’impôt. Il convient donc de mettre l’accent sur la lutte contre la fraude et l’évasion. La présente communication n’aborde pas la question du travail au noir en tant que tel, bien qu’il puisse se produire dans le cadre de la fraude en matière de fiscalité indirecte; l’approche relative à la lutte contre le travail au noir a été exposée dans le document COM(2007) 628. Les avantages découlant de la résolution de ces problèmes peuvent être considérables. Selon les estimations, les initiatives récentes visant à encourager le respect spontané des règles prises dans le cadre du G20 ont permis de récolter, à elles seules, 10 milliards d’euros sur deux ans dans les États membres de l’UE concernés[31].
En réduisant la fraude et l’évasion, les États membres peuvent augmenter leurs recettes fiscales, ce qui leur donnera également une plus grande marge de manœuvre pour restructurer leurs systèmes fiscaux d’une manière propice à la croissance, comme le préconise l’examen annuel de la croissance pour 2012[32].
Au cours des dernières années, le défi posé par la fraude et l’évasion fiscales a considérablement gagné en importance. La mondialisation de l’économie, l’évolution technologique, l’internationalisation de la fraude et l’interdépendance des autorités fiscales des États membres qui en résulte montrent les limites des approches purement nationales et renforcent la nécessité d’une action commune.
Le 2 mars 2012, le Conseil européen a par conséquent invité le Conseil et la Commission à définir rapidement des moyens concrets pour améliorer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, y compris en ce qui concerne les pays tiers, et à faire rapport en la matière en juin 2012 au plus tard. En avril, le Parlement européen a adopté une résolution qui fait écho à la nécessité urgente d’agir dans ce domaine.
Un accroissement de l’efficience et de l’efficacité de la perception de l’impôt est donc crucial. Il convient d’agir à trois niveaux pour régler les problèmes que posent la fraude et l’évasion fiscales. Tout d’abord, la perception de l’impôt doit être améliorée au sein de chaque État membre. Ensuite, il est nécessaire de renforcer la coopération transfrontière entre les administrations fiscales des États membres. Enfin, l’Union européenne doit avoir une politique claire et cohérente à l’égard des pays tiers pour promouvoir ses normes au niveau international et assurer des conditions de concurrence équitables. La coopération au niveau de l’UE apporte une valeur ajoutée dans chacun de ces trois domaines.
La présente communication expose la manière dont il est possible d’améliorer le respect des obligations fiscales et de réduire la fraude et l’évasion, grâce à une meilleure utilisation des instruments existants et à l’adoption des propositions de la Commission toujours en suspens. Elle recense également les domaines dans lesquels la coordination ou des mesures législatives supplémentaires seraient bénéfiques à l’UE et aux États membres. Il s’agit de cibler non seulement les activités frauduleuses et l’évasion fiscale, mais aussi la planification fiscale agressive.
La planification fiscale agressive inclut le recours à des structures ou opérations artificielles et l’exploitation des différences entre régimes fiscaux ayant pour effet de mettre à mal les règles fiscales des États membres et d’aggraver la perte de recettes fiscales.
2. COLLECTE PLUS EFFICACE DE L’IMPOT DANS LES ÉTATS MEMBRES
Les États membres sont entièrement souverains en ce qui concerne la collecte de l’impôt, le fonctionnement et la cohérence de leurs législation et administrations fiscales, le recouvrement de l’impôt et la lutte contre la fraude fiscale.
Toutefois, les mesures nationales (ou leur absence) ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur dans son ensemble, car elles peuvent entraîner des distorsions de concurrence entre les entreprises de l’UE, et sur la capacité des États membres à tenir les engagements du pacte de stabilité et de croissance.
L’importance de la politique fiscale pour l’assainissement budgétaire et la croissance a été clairement reconnue dans le processus du semestre européen[33] et le pacte pour l’euro plus[34]. Le G20 l’a également soulignée. L’inefficacité et l’inefficience de la collecte de l’impôt entravent la mise en place d’un assainissement budgétaire juste et ambitieux.
La vaste analyse réalisée par la Commission dans le contexte du semestre européen, qui a donné lieu à des recommandations à la fois pour chaque État membre et pour les pays de la zone euro dans son ensemble, a mis en évidence le fait que de nombreux États membres sont confrontés à des problèmes réels et considérables d’évasion fiscale, parfois liés à la faiblesse de leur capacité administrative. Des recommandations par pays en la matière ont été adressées à dix États membres[35].
Le renforcement de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, qui figure dans certaines recommandations par pays, permettra d’accroître les recettes fiscales et donc de soutenir les réformes structurelles nécessaires. Ce renforcement peut aussi aider les États membres à mettre en œuvre les autres recommandations fiscales propices à la croissance, et notamment à réduire les coûts de conformité fiscale pour les entreprises.
Les données sur le ratio des recettes de TVA dans les États membres illustrent l’ampleur de la sous-perception des recettes. Si les taux réduits de TVA et les exonérations de la taxe expliquent en partie cet écart, le fait que les États membres ne collectent qu’une partie des recettes théoriques de la TVA est également imputable à l’évasion fiscale.
Figure 2: recettes de TVA effectives en 2010 (exprimées en % des recettes théoriques au taux normal)[36]
Les problèmes auxquels les administrations fiscales sont confrontées sont également mis en évidence par les coûts administratifs considérables liés à la perception de l’impôt.
Figure 3: coûts administratifs/perception des recettes nettes (coût en EUR par 100 EUR de recettes)[37]
Dans ce contexte, il existe d’ores et déjà des programmes d’assistance technique spécifiques[38], et la Commission invite les États membres à y recourir lors de la conception des programmes destinés à améliorer le fonctionnement de leurs administrations fiscales ainsi qu’à renforcer la capacité administrative et le respect des obligations fiscales. Pour l’avenir, il est nécessaire de disposer d’un successeur efficace au programme Fiscalis, pour améliorer le bon fonctionnement des systèmes fiscaux dans le marché intérieur.
La Commission estime également qu’il importe de continuer à aider les États membres à déceler les faiblesses inhérentes à leurs administrations fiscales et de les soutenir dans la résolution des problèmes spécifiques, d’assurer l’échange des meilleures pratiques et également de définir des méthodes d’étalonnage des performances pour évaluer les fonctions essentielles de la perception de l’impôt et des contrôles.
3. MEILLEURE COOPERATION TRANSFRONTIERE ENTRE LES ADMINISTRATIONS FISCALES DE L’UE
Le processus d’intégration européenne a renforcé l’intégration des économies de tous les États membres, avec un volume élevé de transactions transfrontières et une diminution des coûts et des risques liés à ces transactions, ce qui pose de nouveaux défis aux administrations fiscales nationales dans le domaine de la coopération et de l’échange d’informations.
3.1. Utilisation optimale des instruments juridiques existants
La coopération transfrontière entre les administrations fiscales des États membres ne peut être vraiment efficace sans confiance mutuelle et solidarité entre les États membres. Ce n’est que s’ils sont prêts à s’entraider que les États membres peuvent espérer tirer profit de tous les avantages de la coopération. L’expérience de la directive «Épargne»[39] démontre les avantages d’une telle coopération. En moyenne, les pays de la source envoient chaque année aux pays de résidence plus de 4 millions d’enregistrements, qui correspondent en moyenne à 20 milliards d’euros de revenus de l’épargne.
Une série d’instruments juridiques importants dans le domaine de la coopération administrative ont été adoptés au cours des dernières années, tant pour la fiscalité directe que pour la fiscalité indirecte[40]. Toutefois, leur utilisation effective et globale par les États membres n’est pas encore une réalité.
La Commission soutient les États membres dans leurs efforts, en leur fournissant les outils et instruments pratiques dont ils ont besoin pour une coopération administrative efficace. Elle a déjà mis au point des formats électroniques pour l’échange d’informations et des canaux de communication sécurisés devront être mis à jour et élargis en permanence pour couvrir d’autres types de revenus. La Commission suivra de près la bonne application, par tous les États membres, des règles et procédures convenues en commun.
3.2. Autres moyens concrets de renforcer la coopération
3.2.1. Renforcer les outils existants
Le 13 novembre 2008, la Commission européenne a adopté une proposition de modification de la directive «Épargne» en vue de combler les lacunes existantes et de mieux prévenir l’évasion fiscale. Les deux principales lacunes relevées sont l’utilisation de structures intermédiaires non imposées pour dissimuler le bénéficiaire effectif réel et le recours à des instruments et autres produits financiers innovants (par exemple des produits de détail structurés et des enveloppes d’assurance) non couverts par la directive.
Le deuxième réexamen de la directive «Épargne» a confirmé l’utilisation généralisée de structures offshore non taxées comme intermédiaires entre le payeur et le bénéficiaire final afin de dissimuler le bénéficiaire effectif réel. En effet, 35 % des dépôts non bancaires dans les États membres (65 % des dépôts dans les pays ayant conclu un accord dans le domaine de l’épargne) sont détenus par des structures de ce type établies dans des juridictions offshore. Le réexamen a également révélé qu’au cours des dernières années, le marché des produits financiers structurés (encours actuel des ventes de 767,3 milliards d’euros) a augmenté en moyenne de plus de 30 % par an. Les États membres approuvent l’essentiel du contenu de la proposition de modification, et il est primordial que ces modifications soient désormais adoptées sans délai. L’UE doit montrer son aptitude à s’attaquer à ces problèmes, ce qui la placera également dans une meilleure position pour demander aux autres pays des améliorations équivalentes.
3.2.2. Intensifier l’échange d’informations
L’échange d’informations fournit aux administrations fiscales des données extrêmement précieuses sur les revenus perçus et les actifs détenus par leurs contribuables, qui peuvent également se révéler particulièrement utiles aux fins de l’analyse de risque et servir d’incitation au respect volontaire des règles. Il convient d’encourager le recours à l’échange automatique d’informations là où il est le plus utile. La Commission a établi des formats informatiques pour les revenus de l’épargne et est en train de mettre au point de nouveaux formats concernant les revenus couverts par la directive 2011/16/UE en vue de la mise en œuvre d’un échange automatique d’informations sûr et renforcé dans l’UE. L’UE a un rôle essentiel à jouer dans la promotion de sa norme d’échange automatique d’informations, de façon à soutenir l’élaboration de normes internationales concernant la transparence et l’échange d’informations en matière fiscale.
Pour que les informations échangées puissent être utilisées immédiatement, il est essentiel d’améliorer l’identification des contribuables. L’expérience acquise dans les États membres montre que les informations peuvent être mises en concordance de manière bien plus adéquate lorsqu’un numéro d’identification fiscale (NIF) est communiqué et utilisé comme identificateur unique. C’est pourquoi la Commission va procéder à une analyse d’impact en vue de proposer, le cas échéant, l’attribution d’un NIF européen à chaque contribuable engagé dans une activité transfrontière. Il convient également d’étudier la possibilité de donner aux administrations fiscales des États membres un accès réciproque direct aux parties des bases de données nationales pertinentes, ainsi qu’une extension du champ d’application de l’accès automatisé dans le domaine de la TVA.
3.2.3. Agir sur les tendances et les mécanismes de fraude et d’évasion fiscales
Il est essentiel de mettre au point et de partager des outils, systèmes et méthodes de travail qui permettent de déceler les tendances et mécanismes en matière de fraude et d’évasion fiscales, ainsi que de détecter les fraudeurs individuels dans un contexte transfrontière. À cette fin, la Commission poursuivra ses travaux sur l’extension rapide de réseau Eurofisc et de son système d’alerte précoce au domaine de la fiscalité directe, ainsi que sur l’amélioration des techniques de gestion des risques.
Elle proposera également un mécanisme de réaction rapide pour la fraude à la TVA.
La Commission entend également définir une stratégie pour lutter contre la planification fiscale agressive. Elle examinera les moyens d’améliorer l’accès à l’information sur les flux financiers, de façon à rendre plus facile le suivi des paiements importants effectués par le biais de comptes bancaires offshore. Il convient d’envisager la création, au sein de l’UE, d’équipes d’auditeurs consacrées à la fraude fiscale transfrontière. Il importe en outre d’encourager les audits conjoints réguliers par un recours intensif aux dispositions juridiques existantes relatives aux contrôles simultanés et à la présence de fonctionnaires étrangers dans un autre État membre[41].
3.2.4. Assurer un niveau élevé de respect des règles par les contribuables
L’amélioration du respect des règles par les contribuables[42] est un élément important de toute stratégie efficace de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. Pour renforcer le respect des règles aux niveaux national et transfrontière, il faut que les contribuables soient mieux sensibilisés aux règles fiscales de l’UE et des États membres. Des outils tels qu’un PORTAIL INTERNET unique SUR LA FISCALITÉ, couvrant l’ensemble des impôts et taxes et destiné à tous les contribuables, de même qu’un guichet unique pour les contribuables non-résidents dans les États membres permettraient aux contribuables concernés d’accomplir plus facilement leurs obligations fiscales. Dans le domaine de la TVA, la Commission est en train de mettre en place une plateforme de dialogue, appelée «Forum de l’UE sur la TVA», regroupant les autorités fiscales et les représentants du monde des entreprises. Ce forum créera les conditions nécessaires à un fonctionnement plus harmonieux du système actuel de TVA, en visant à améliorer le respect spontané des règles.
Le respect des règles par les contribuables pourrait être encouragé de diverses manières. L’une de celles-ci consiste à simplifier les règles et à réduire les coûts de conformité pour les contribuables. Les coûts administratifs que les entreprises doivent supporter pour se conformer au code fiscal varient considérablement selon les États membres. Étant donné que ces coûts et le temps nécessaire sont proportionnellement beaucoup plus importants pour les petites entreprises, la réduction de la complexité administrative et le recours accru aux outils en ligne permettraient d’améliorer la collecte de l’impôt et de renforcer la compétitivité de nombreuses entreprises européennes.
Les administrations fiscales devraient également envisager de compléter leur approche fondée sur les contrôles par une approche de service. Elles pourraient aussi créer des incitations sous la forme de programmes de divulgation volontaire et encourager leurs contribuables à corriger spontanément leurs erreurs. Dans l’esprit de la responsabilité sociale des entreprises[43], la Commission élaborera une charte des contribuables.
Dans une économie mondialisée, où les contribuables contrevenants peuvent peser les risques d’être démasqués et sanctionnés dans différentes juridictions, il est utile d’envisager, en ce qui concerne certains types de délits fiscaux, un niveau commun minimal de sanction à l’encontre des personnes qui se rendent coupables de fraude et d’évasion fiscales, y compris des sanctions administratives et pénales. La lutte contre la fraude est un des domaines prioritaires recensés dans la communication de la Commission intitulée «Vers une politique de l’UE en matière pénale»[44].
La Commission proposera des règles pour renforcer la lutte contre la fraude touchant les intérêts financiers de l’UE au moyen du droit pénal.
3.2.5. Renforcer la gouvernance fiscale
Un contribuable qui se livre à la fraude à la TVA éludera souvent aussi l’impôt sur les entreprises ou sur les revenus, et inversement. Il est donc essentiel de viser une approche plus coordonnée entre la fiscalité directe et la fiscalité indirecte. Sans ignorer les spécificités des différents impôts et taxes, il convient de s’inspirer des divers mécanismes et méthodes de travail dans les différents domaines pour améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale dans tous les domaines.
Il importe de promouvoir une plus grande convergence des outils et systèmes dans les domaines de la fiscalité directe et indirecte, par exemple en prévoyant une présentation identique pour les parties communes des formulaires. À moyen terme, la Commission envisagera la possibilité de proposer un instrument juridique unique pour la coopération administrative concernant tous les types d’impôts et taxes, afin d’assurer l’intégration et la cohérence totales des mécanismes de coopération.
Étant donné que la fraude fiscale est souvent liée à d’autres formes de criminalité, il est important de renforcer la coopération entre les administrations fiscales et les autres autorités, en particulier celles chargées de la lutte contre le blanchiment d’argent et de la sécurité sociale et les autorités judiciaires, au niveau tant national qu’international. Sur le plan national, il est nécessaire d’assurer un niveau satisfaisant de coopération entre tous les services répressifs, en ce qui concerne non seulement la fraude et l’évasion fiscales, mais aussi la criminalité fiscale[45] [46]. La coopération en matière de criminalité fiscale peut également être assurée par l’intermédiaire d’Europol[47]. La Commission peut faciliter la coordination dans les domaines concernés par l’utilisation commune des programmes existants et de ceux qui leur succéderont.
4. POLITIQUE COHERENTE A L’EGARD DES PAYS TIERS
L’UE dispose d’une politique claire et cohérente sur les principes de bonne gouvernance dans le domaine fiscal (transparence, échange d’informations et concurrence fiscale loyale), mais elle doit veiller à promouvoir cette politique de façon plus méthodique, non seulement en son sein, mais aussi à l’égard des pays tiers.
4.1. Garantir l’application de normes équivalentes par les pays tiers
L’application effective et harmonieuse des mesures renforcées en matière de fiscalité de l’épargne au niveau de l’UE bénéficierait grandement du renforcement des mesures équivalentes en vigueur avec nos grands partenaires.
Des centres financiers bien connus et bénéficiant d’une large publicité, qui disposent de lois très poussées en matière de secret bancaire, continuent de dominer le marché international des dépôts transfrontières. Avec un total de 1 352 milliards d’USD de dépôts non bancaires, les Îles Caïmans et la Suisse représentent, à elles seules, près de 20 % de l’ensemble des dépôts mondiaux de ce type.
Graphique 4: évolution des dépôts non bancaires étrangers auprès des banques de certains grands centres financiers situés en dehors de l’UE (en millions d’USD)[48]
Par conséquent, le Conseil devrait rapidement donner mandat à la Commission, et lui apporter son soutien, pour négocier des modifications des accords dans le domaine de la fiscalité de l’épargne que l’UE a conclus avec la Suisse, le Liechtenstein, l’Andorre, Monaco et Saint- Marin. Aligner ces accords sur les nouvelles normes qui seront appliquées dans l’UE à la suite des modifications à apporter à la directive «Épargne» devrait permettre de nouvelles avancées dans la mise en place de mesures équivalentes régissant les relations avec ces juridictions. Une démarche identique devrait être adoptée pour mettre à jour les accords de ce type conclus avec les territoires dépendants et associés concernés. Il convient d’accorder une attention particulière à l’évolution de la situation internationale concernant les centres financiers à travers le monde entier.
Ensemble, toutes ces mesures renforceraient considérablement la capacité des États membres à collecter les impôts sur les revenus d’investissement de leurs résidents. Les accords bilatéraux récemment conclus avec la Suisse par le Royaume-Uni et l’Allemagne donnent une indication des actifs non taxés détenus en Suisse. Les avances prévues en application de ces accords s’élevaient à 500 millions de francs suisses pour le Royaume-Uni et à 2 milliards de francs suisses pour l’Allemagne. Les montants effectifs de la régularisation devraient dépasser 1,3 milliard de francs suisses pour le Royaume-Uni et 4 milliards de francs suisses pour l’Allemagne. Le Royaume-Uni estime que la régularisation pourrait lui rapporter entre 4 et 7 milliards de livres sterling. Cette estimation donne une indication de l’ampleur du problème pour l’UE dans son ensemble.
Il ressort des conclusions du deuxième réexamen de la directive «Épargne» que le renforcement des accords existants conformément aux modifications proposées de la directive permettrait d’inclure les fonds détenus sur des comptes fiduciaires. Il s’agit de comptes sur lesquels la banque de l’investisseur redépose des fonds en son nom propre dans une autre juridiction. Dans le cas de la Suisse, les fonds détenus sur ces comptes fiduciaires représentent 4,5 fois les fonds détenus directement par les investisseurs concernés.
4.2. Promouvoir les normes de l’UE au niveau international
Il importe d’assurer une meilleure cohérence entre les politiques de l’UE en général, de sorte que les partenaires de l’UE dans le cadre des accords internationaux en matière de coopération et de commerce s’engagent à respecter les principes de bonne gouvernance dans le domaine fiscal, conformément aux conclusions du Conseil de 2008[49]. Ces principes doivent continuer à être inclus dans tous les accords pertinents conclus avec les pays tiers au niveau de l’Union et être encouragés par des mesures d’incitation dans le cadre de la coopération au développement, comme la Commission l’a exposé dans sa communication de 2009 intitulée «Encourager la bonne gouvernance dans le domaine fiscal»[50] et dans sa communication de 2010 intitulée «Fiscalité et développement – Coopérer avec les pays en développement afin d’encourager la bonne gouvernance dans le domaine fiscal»[51].
Le Conseil devrait également approuver rapidement le projet d’accord UE/Liechtenstein sur la lutte antifraude et les questions de coopération fiscale et donner mandat à la Commission pour ouvrir des négociations similaires avec l’Andorre, Monaco, Saint-Marin et la Suisse. En outre, il convient d’étudier les possibilités de conclure avec des pays tiers des accords multilatéraux concernant la coopération administrative dans le domaine de la fiscalité indirecte, ainsi que la participation de pays tiers aux contrôles simultanés.
Les évolutions récentes au niveau international en ce qui concerne le Foreign Account Tax Compliance Act (FACTA) des États-Unis ouvrent de nouvelles perspectives pour le renforcement de l’échange automatique d’informations entre les États membres et les pays tiers et, partant, pour l’amélioration de la transparence au niveau mondial.
Enfin, il faut améliorer la coopération avec les autres organisations internationales en vue de promouvoir les intérêts communs et d’éviter les doubles emplois, ainsi que de créer des synergies au bénéfice des institutions financières et des administrations fiscales[52]. Les États membres devraient être en mesure d’utiliser un seul ensemble d’outils et instruments à la fois au sein de l’UE et dans leurs relations avec les pays tiers. À cette fin, la Commission promeut des outils pratiques avancés de l’Union européenne (y compris des formats électroniques) afin d’assurer leur utilisation par les pays tiers, en particulier dans les relations avec les États membres de l’UE.
4.3. Voie à suivre pour aborder la question des paradis fiscaux et de la planification fiscale agressive
Les paradis fiscaux, parfois également appelés «juridictions non coopératives», désignent communément des juridictions qui sont en mesure de financer leurs services publics sans prélever d’impôt sur les revenus, ou en ne taxant ces derniers que très faiblement, et qui se présentent comme des endroits permettant aux non-résidents d’échapper à l’impôt dans leur pays de résidence.
L’OCDE a relevé trois éléments caractéristiques de l’existence d’un paradis fiscal: i) absence d’échange effectif d’informations, ii) manque de transparence et iii) absence d’obligation de mener des activités significatives. En outre, ces juridictions offrent souvent un traitement fiscal préférentiel aux non-résidents afin d’attirer les investissements provenant d’autres pays. Les paradis fiscaux pratiquent donc une concurrence déloyale et compliquent la tâche des autres pays qui souhaitent imposer leurs résidents de manière équitable.
Des travaux intensifs sont en cours pour éliminer bon nombre des caractéristiques dommageables des paradis fiscaux. L’adoption quasi universelle de règles très poussées en matière d’échange d’informations sur demande et de transparence, à la suite de la relance du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et de l’échange d’informations à des fins fiscales, a constitué une avancée considérable. Toutefois, bien que de nombreux anciens «paradis fiscaux» se soient engagés à respecter ces principes, on commence à peine à examiner si ces engagements ont été tenus dans la pratique. En outre, le Forum ne s’occupe pas de la question de la «concurrence fiscale équitable», principe que l’UE défend en son sein par l’intermédiaire du code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises[53]. La promotion de cette notion auprès des pays tiers présente un intérêt à la fois pour l’OCDE et pour l’UE.
Les paradis fiscaux restent susceptibles de porter atteinte aux intérêts des États membres. La charge des coûts de conformité supplémentaires dus à l’action non coordonnée des États membres pour protéger leurs assiettes fiscales est supportée par tous les contribuables. De même, lorsque des recettes fiscales sont perdues en raison du détournement de l’assiette d’imposition vers des paradis fiscaux et que les taux de taxation sont augmentés pour compenser l’érosion de cette assiette d’imposition, c’est l’ensemble des contribuables qui en souffre.
Au-delà des questions spécifiques liées aux paradis fiscaux, la Commission entend contribuer à la mise place dans l’UE d’un environnement fiscal sain et juste (pour les États membres, les contribuables et les investisseurs), dans lequel le problème de l’érosion des assiettes d’imposition est traité de manière efficace (au sein de l’UE et dans les relations avec les pays tiers). Il importe que des mesures prises par des pays tiers ne viennent pas compromettre les avantages découlant de cet environnement. Les moyens d’action envisageables dans cette perspective sont actuellement à l’étude, l’objectif étant de présenter un plan d’action vers la fin de l’année. Il s’agit d’établir une série de mesures, de procédures et d’outils en vue d’une action coordonnée, lesquels pourraient inclure un mélange de mesures de défense ou de sanctions contre les pays qui pratiquent une concurrence fiscale déloyale et de mesures d’incitation pour encourager ces pays à mettre fin à ces pratiques. L’accent sera mis sur des mesures coordonnées. La communication de la Commission abordera également les questions liées à la planification fiscale agressive.
5. CONCLUSION
Il existe une volonté politique claire, exprimée par les chefs d’État et de gouvernement le 2 mars 2012, de donner la priorité aux actions concrètes pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Il convient désormais de passer de la parole aux actes. La présente communication constitue une première réponse à la demande du Conseil européen; elle recense les différents niveaux auxquels des mesures sont nécessaires et donne de grandes orientations sur les questions qui méritent une réflexion plus approfondie.
La Commission espère faire avancer ces discussions à la fois au niveau du Conseil et au sein du groupe de politique fiscale[54]. Une adoption rapide de la révision de la directive «Épargne» et un accord immédiat sur l’octroi d’un mandat de négociation à la Commission constitueraient un premier pas dans cette direction.
Le semestre européen offre un cadre idéal pour examiner les questions fiscales dans le contexte plus large du développement économique de l’Union européenne et intégrer la politique fiscale dans les efforts en faveur de la croissance. La Commission poursuivra ses efforts visant à soutenir les stratégies d’assainissement et de croissance des États membres.
Avant la fin de 2012, la Commission a l’intention de présenter un plan d’action fondé sur une analyse d’impact proportionnée et recensant les mesures spécifiques qui pourraient être mises en place rapidement si on leur accorde la priorité politique nécessaire. La présentation de ce plan devrait intervenir en même temps que celle de l’initiative sur les paradis fiscaux et la planification fiscale agressive. Ce plan d’action définira des mesures concrètes pour renforcer la coopération administrative et soutiendra le développement de la politique actuelle en matière de bonne gouvernance; il portera également sur les questions plus larges de l’interaction avec les paradis fiscaux et de la lutte contre la planification fiscale agressive, ainsi que sur d’autres aspects du problème, comme la criminalité fiscale. »
THEME II – La planification fiscale agressive : recommandation de la commission
La planification fiscale agressive consiste à tirer parti des subtilités d’un système fiscal ou des incohérences entre deux ou plusieurs systèmes fiscaux afin de réduire l’impôt à payer. Elle peut prendre de multiples formes.
Parmi les conséquences de cette pratique, on peut citer les doubles déductions (par exemple, la même perte est déduite à la fois dans l’État de la source et dans l’État de résidence) et la double non-imposition (par exemple, des revenus qui ne sont pas imposés dans l’État de la source sont exonérés dans l’État de résidence).
La planification fiscale agressive des grandes multinationales constitue également un problème sur lequel il est urgent de se pencher. Il s’agit de défis mondiaux que les pays de l’UE ne peuvent relever seuls.
Toujours dans le cadre du plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, la commission s’attaquera au problème plus vaste de la planification fiscale agressive, notamment pour protéger les rentrées fiscales des Etats membres contre les défis que représentent les territoires agressifs sur le plan fiscal et la concurrence déloyale.
RECOMMANDATION DE LA COMMISSION du 6.12.2012 relative à la planification fiscale agressive
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 292,
considérant ce qui suit:
(1) Les pays du monde entier ont toujours considéré la planification fiscale comme une pratique légitime. Mais, au fil du temps, les structures de planification fiscale sont devenues de plus en plus sophistiquées. Elles s’étendent sur plusieurs juridictions et, dans les faits, se traduisent par un transfert des bénéfices imposables vers des États appliquant des régimes fiscaux favorables. Une des principales caractéristiques des pratiques en cause est qu’elles permettent de réduire les obligations fiscales au moyen de dispositions tout à fait légales qui vont néanmoins à l’encontre de l’esprit de la législation.
(2) La planification fiscale agressive consiste à tirer parti des subtilités d’un système fiscal ou des incohérences entre deux ou plusieurs systèmes fiscaux afin de réduire l’impôt à payer. Elle peut prendre de multiples formes. Parmi les conséquences de cette pratique, on peut citer les doubles déductions (par exemple, la même perte est déduite à la fois dans l’État de la source et dans l’État de résidence) et la double non-imposition (par exemple, des revenus qui ne sont pas imposés dans l’État de la source sont exonérés dans l’État de résidence).
(3) Les États membres éprouvent des difficultés à protéger leurs assiettes fiscales nationales contre l’érosion due à la planification fiscale agressive, en dépit d’efforts considérables. Les dispositions nationales dans ce domaine ne sont souvent pas tout à fait efficaces, surtout en raison de la dimension transfrontière de nombreuses structures de planification fiscale et de la mobilité accrue des capitaux et des personnes.
(4) Afin de parvenir à un meilleur fonctionnement du marché intérieur, il est nécessaire d’encourager tous les États membres à adopter la même approche générale vis-à-vis de la planification fiscale agressive, ce qui permettrait d’atténuer les distorsions existantes.
(5) À cette fin, il est nécessaire de remédier aux situations dans lesquelles un contribuable tire des avantages fiscaux en organisant la gestion de ses affaires fiscales de telle manière que les revenus ne sont imposés par aucune des juridictions fiscales concernées (double non-imposition). La persistance de ce type de situations peut conduire à des flux de capitaux et des mouvements de contribuables artificiels au sein du marché intérieur, ce qui compromet le bon fonctionnement de ce dernier et érode les assiettes fiscales des États membres.
(6) En 2012, la Commission a mené une consultation publique relative à la double nonimposition sur le marché intérieur. Comme il est impossible d’apporter une seule réponse à l’ensemble des questions abordées à l’occasion de ladite consultation, il convient, dans un premier temps, de traiter le problème lié à certaines structures de planification fiscale fréquemment utilisées qui tirent parti des incohérences entre deux ou plusieurs systèmes fiscaux et sont souvent à l’origine d’une double non-imposition.
(7) Dans leurs conventions en matière de double imposition, les États s’engagent souvent à ne pas imposer certains éléments de revenu. En prévoyant ce type de régime, il arrive qu’ils ne tiennent pas compte de la question de savoir si ces éléments sont soumis ou non à l’imposition dans l’autre partie à la convention, et donc de l’existence ou non d’un risque de double non-imposition. Ce risque peut également survenir lorsque les États membres décident unilatéralement d’exonérer des éléments de revenu étranger, sans tenir compte du fait qu’ils soient ou non soumis à l’imposition dans l’État de la source. Il est important de remédier à ces deux situations dans la présente recommandation.
(8) Étant donné que les structures de planification fiscale sont de plus en plus complexes et que, souvent, les législateurs nationaux ne disposent pas de suffisamment de temps pour réagir, les mesures spécifiques de lutte contre les abus se révèlent dans bien des cas inadéquates pour maintenir une protection efficace face aux nouvelles structures de planification fiscale agressive. Ces structures peuvent avoir une incidence négative sur les recettes fiscales nationales et le fonctionnement du marché intérieur. Il convient dès lors de recommander l’adoption par les États membres d’une règle anti-abus générale commune, qui devrait également permettre d’éviter la complexité de la coexistence de nombreuses règles différentes. Dans ce contexte, il est nécessaire de tenir compte des limites imposées par le droit de l’Union en ce qui concerne les règles anti-abus.
(9) Afin de préserver le fonctionnement autonome des actes de l’Union existant dans le domaine concerné, la présente recommandation ne couvre pas le champ d’application de la directive 2009/133/CE du Conseil[55], de la directive 2011/96/UE du Conseil[56] et de la directive 2003/49/CE du Conseil[57]. Une révision de ces directives dans le but de mettre en œuvre les principes sur lesquels repose la présente recommandation est actuellement envisagée par la Commission,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:
1. Objet et champ d’application
La présente recommandation porte sur la planification fiscale agressive dans le domaine de la fiscalité directe.
Elle ne couvre pas le champ d’application des actes de l’Union dont le fonctionnement pourrait être perturbé par ses dispositions.
2. Définitions
Aux fins de la présente recommandation, on entend par:
a) «impôt», l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et, le cas échéant, l’impôt sur les plus-values ainsi que la retenue à la source d’une nature équivalente à l’un de ces impôts;
b) «revenu», tous les éléments définis comme tels en vertu du droit national de l’État membre qui utilise ce terme et, le cas échéant, les éléments définis comme plus-values.
3. Limitation de l’application des règles visant à éviter la double imposition
3.1. Lorsque les États membres, dans le cadre des conventions en matière de double imposition qu’ils ont conclues entre eux ou avec des pays tiers, s’engagent à ne pas imposer un élément de revenu donné, ils devraient s’assurer que cet engagement ne s’applique que dans le cas où cet élément est soumis à l’imposition dans l’autre partie à la convention.
3.2. Afin de donner effet au point 3.1, les États membres sont encouragés à inclure une clause appropriée dans leurs conventions en matière de double imposition. Cette clause pourrait être formulée comme suit:
«Lorsque la présente convention prévoit qu’un élément de revenu n’est imposable que dans un des États contractants ou qu’il peut être imposé dans un de ces États, il est interdit à l’autre État contractant d’imposer cet élément uniquement si l’élément en question est soumis à l’imposition dans le premier État contractant».
Dans le cas de conventions multilatérales, il convient de remplacer la référence à l’«autre État contractant» par une référence aux «autres États contractants».
3.3. Lorsque, dans le but d’éviter la double imposition au moyen de règles nationales unilatérales, les États membres prévoient une exonération fiscale en ce qui concerne un élément de revenu donné perçu dans une autre juridiction, dans laquelle cet élément n’est pas soumis à l’imposition, ils sont encouragés à s’assurer que cet élément est imposé.
3.4. Aux fins des points 3.1, 3.2 et 3.3, il y a lieu de considérer qu’un élément de revenu est soumis à l’imposition lorsque celui-ci est considéré comme imposable par la juridiction concernée et qu’il ne bénéficie pas d’une exonération, ni d’un crédit d’impôt intégral, ni d’une imposition à taux nul.
4. Règle anti-abus générale
4.1. Afin d’enrayer les pratiques de planification fiscale agressive qui ne relèvent pas du champ d’application de leurs règles anti-abus spécifiques, il convient que les États membres adoptent une règle anti-abus générale, adaptée aux situations nationales et transfrontières limitées à l’intérieur de l’Union ainsi qu’aux situations impliquant des pays tiers.
4.2. Afin de donner effet au point 4.1, les États membres sont encouragés à introduire la clause suivante dans leur législation nationale:
«Les montages artificiels ou ensembles artificiels de montages mis en place essentiellement dans le but d’éviter l’imposition et conduisant à un avantage fiscal sont ignorés. Aux fins de la fiscalité, les autorités nationales traitent ces montages sur la base de leur réalité économique.»
4.3. Aux fins du point 4.2, on entend par «montage», tout type de régime, de transaction, de mesure, d’opération, d’accord, de subvention, d’entente, de promesse, d’engagement ou d’événement. Un montage peut comprendre plusieurs étapes ou parties.
4.4. Aux fins du point 4.2, un montage ou ensemble de montages est réputé artificiel lorsqu’il n’a pas de réalité commerciale. Pour déterminer si un montage ou ensemble de montages est artificiel ou non, les autorités nationales sont invitées à examiner s’il est concerné par une ou plusieurs des situations suivantes:
a) la qualification juridique des différentes étapes qui composent le montage est incompatible avec la nature juridique du montage pris dans son ensemble;
b) le montage ou l’ensemble de montages est mis en œuvre d’une manière qui n’aurait généralement pas cours dans le cadre de ce qui devrait être une conduite raisonnable des affaires;
c) le montage ou l’ensemble de montages contient des éléments qui ont pour effet de se compenser ou de s’annuler;
d) les opérations conclues sont de nature circulaire;
e) le montage ou l’ensemble de montage donne lieu à un avantage fiscal considérable, mais cet avantage ne se reflète pas dans les risques commerciaux pris par le contribuable ni dans les flux de trésorerie de ce dernier;
f) le bénéfice escompté avant impôt est négligeable par rapport au montant de l’avantage fiscal escompté.
4.5. Aux fins du point 4.2, le montage ou l’ensemble de montages a pour objectif d’éviter l’imposition lorsque, indépendamment de toute intention subjective du contribuable, il va à l’encontre de l’objet, de l’esprit et de la finalité des dispositions fiscales qui devraient normalement s’appliquer.
4.6. Aux fins du point 4.2, une finalité déterminée doit être considérée comme essentielle lorsque, compte tenu de l’ensemble des circonstances du dossier, toute autre finalité qui est ou pourrait être attribuée au montage ou à l’ensemble de montages apparaît, tout au plus, négligeable.
4.7. Aux fins du point 4.2, pour déterminer si un montage ou ensemble de montages a conduit à un avantage fiscal, les autorités nationales sont invitées à comparer le montant de l’impôt dû par le contribuable, compte tenu du montage ou de l’ensemble de montages, avec le montant dont le même contribuable serait redevable dans des circonstances identiques en l’absence du montage ou de l’ensemble de montages en question. Dans ce contexte, il est utile d’examiner si une ou plusieurs des situations ci-après se présentent:
a) un montant n’est pas inclus dans la base d’imposition;
b) le contribuable bénéficie d’une déduction;
c) une perte fiscale est enregistrée;
d) aucune retenue à la source n’est due;
e) l’impôt étranger est compensé.
5. Suivi
Il convient que les États membres informent la Commission des mesures prises afin de se conformer à la présente recommandation ainsi que des modifications apportées à ces mesures.
La Commission publiera un rapport sur l’application de la présente recommandation dans les trois ans qui suivent son adoption.
6. Destinataires
Les États membres sont destinataires de la présente recommandation.
Fait à Bruxelles, le 6.12.2012
Par la Commission
Algirdas Šemeta
Membre de la Commission
THEME III – MESURES VISANT A ENCOURAGER LES PAYS TIERS A APPLIQUER DES NORMES MINIMALES DE BONNE GOUVERNANCE DANS LE DOMAINE FISCAL : RECOMMANDATION DE LA COMMISSION
Certains pays tiers, généralement petits et dont les besoins financiers sont limités, ont opté pour un faible taux d’imposition des revenus, qui s’applique habituellement à la fois aux particuliers et aux entreprises, ou même pour l’absence d’imposition.
Ces politiques fiscales ne sont pas nécessairement indésirables en tant que telles, pour autant que l’État concerné participe à la coopération internationale afin de permettre aux autres États d’appliquer leur politique fiscale.
Les États concernés attirent les investissements en offrant aux non-résidents un hébergement pour certains types de revenus ou capitaux mobiles leur permettant de cacher l’existence de ces revenus ou capitaux à l’administration fiscale de leur État de résidence.
La mondialisation est une réalité. Les entreprises sont mondialisées, les fraudeurs aussi. Pour lutter efficacement contre la fraude et l’évasion fiscales, aussi bien les Etats membres de l’Union Européenne que l’Union elle-même doivent regarder au-delà des frontières de l’UE. Pour s’attaquer à l’évasion fiscale internationale, il faut une approche commune vis-à-vis des pays qui, dans le reste du monde, ne suivent pas les normes minimum de l’UE.
Il est dès lors nécessaire de définir clairement les normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal, en ce qui concerne tant la transparence et l’échange d’informations que les mesures fiscales dommageables, ainsi que certaines mesures qui doivent être prises à l’égard des pays tiers afin de les encourager à respecter ces normes.
La Commission a donc décidé de s’attaquer aux paradis fiscaux qui facilitent le jeu de ceux qui, dans l’UE, pratiquent l’évasion et le contournement fiscaux. Elle fait donc dans sa recommandation le recensement des normes minimales de l’UE en matière de fiscalité et explique comment encourager les pays non membres à les respecter.
RECOMMANDATION DE LA COMMISSION du 6.12.2012 relative à des mesures visant à encourager les pays tiers à appliquer des normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 292,
considérant ce qui suit:
(1) Dans un contexte international, l’existence de législations fiscales différentes est généralement acceptée comme une conséquence de la souveraineté fiscale. À cet égard, certains pays tiers, généralement petits et dont les besoins financiers sont limités, ont opté pour un faible taux d’imposition des revenus, qui s’applique habituellement à la fois aux particuliers et aux entreprises, ou même pour l’absence d’imposition. Ces politiques fiscales ne sont pas nécessairement indésirables en tant que telles, pour autant que l’État concerné participe à la coopération internationale afin de permettre aux autres États d’appliquer leur politique fiscale.
(2) Toutefois, les politiques qui prévoient un taux d’imposition des revenus faible ou une absence d’imposition s’accompagnent souvent d’un manque de transparence ou d’échange d’informations avec les autres États. Les États concernés attirent les investissements en offrant aux non-résidents un hébergement pour certains types de revenus ou capitaux mobiles leur permettant de cacher l’existence de ces revenus ou capitaux à l’administration fiscale de leur État de résidence.
(3) Diverses initiatives ont été prises dans les enceintes internationales, telles que l’Organisation de coopération et de développement économiques ou le G20, afin de répondre à ces préoccupations. Par ailleurs, le Forum mondial sur la transparence et l’échange d’informations à des fins fiscales (ci-après le «Forum mondial») a élaboré des normes de transparence et d’échange d’informations à des fins fiscales. En 2009, le Forum mondial a convenu de réexaminer la mise en œuvre de ces normes. Il a lancé un processus global d’examen par les pairs, et de nombreuses juridictions dans lesquelles la pression fiscale est traditionnellement faible ont accepté de conclure des accords bilatéraux d’échange d’informations dans le domaine fiscal.
(4) À l’échelle de l’Union, les questions de transparence et d’échange d’informations sont traitées par la directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal et abrogeant la directive 77/799/CEE[58]. De plus, comme il existe un consensus au sein de l’Union, exprimé dans le Code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises établi visé à l’annexe 1 des conclusions de la réunion du Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997 concernant la politique fiscale[59], selon lequel les mesures fiscales dommageables ne sont pas acceptables, il est difficile pour les États membres de maintenir ou d’introduire ce type de mesures. Par ailleurs, un certain nombre de mesures susceptibles de relever du Code de conduite font l’objet d’un examen au titre des règles relatives aux aides d’État établies dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
(5) Dans ses relations avec les pays tiers, l’Union a tenté de convaincre ces derniers d’adhérer aux principes qu’elle défend en matière de transparence et d’échange d’informations (semblables aux normes internationales largement acceptées concernant la transparence et l’échange d’informations) et de supprimer les mesures fiscales dommageables, comme indiqué dans la communication de la Commission intitulée «Encourager la bonne gouvernance dans le domaine fiscal»[60] et la communication de la Commission intitulée «Fiscalité et développement – Coopérer avec les pays en développement afin d’encourager la bonne gouvernance dans le domaine fiscal»[61].
(6) Les États membres dont l’assiette fiscale a souffert du manque de transparence ou de l’application de mesures fiscales dommageables de la part de pays tiers ont pris des mesures pour remédier à cette situation. Cependant, les contribuables réagissent à ces mesures en faisant passer leurs activités ou leurs opérations par d’autres juridictions, appliquant un niveau de protection plus faible. Ce risque est particulièrement important au sein de l’Union étant donné que les opérateurs économiques sont libres d’exercer leurs activités n’importe où dans l’Union. Par conséquent, le niveau de protection disponible au sein de l’Union contre ce type d’érosion de l’assiette fiscale correspond généralement à celui de l’État membre qui offre le niveau de protection le plus faible.
(7) Les distorsions découlant de cette situation au sein de l’Union peuvent conduire à des flux de capitaux et à des mouvements de contribuables artificiels sur le marché intérieur et donc compromettre son bon fonctionnement et éroder les assiettes fiscales des États membres. Il convient d’enrayer ces distorsions grâce à une approche partagée par tous les États membres.
(8) Il est dès lors nécessaire de définir clairement les normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal, en ce qui concerne tant la transparence et l’échange d’informations que les mesures fiscales dommageables, ainsi que certaines mesures qui doivent être prises à l’égard des pays tiers afin de les encourager à respecter ces normes.
(9) En ce qui concerne la transparence et l’échange d’informations, une norme internationale a été définie dans les termes de référence approuvés par le Forum mondial en 2009. Il convient dès lors que la présente recommandation repose sur ces termes de références. Pour ce qui est des mesures fiscales dommageables, le Code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises s’avère être une référence utile au sein de l’Union. Les États membres se sont engagés à encourager l’application des principes dudit Code dans les pays tiers. Il est donc approprié de se référer aux critères énoncés dans ce Code aux fins de la présente recommandation. À cet égard, il convient également de faire référence aux travaux du groupe «Code de conduite» (fiscalité des entreprises), institué dans le cadre du Conseil pour examiner les mesures fiscales susceptibles de relever du champ d’application du Code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises[62]. Les cas analysés par ce groupe peuvent se révéler utiles lorsqu’il s’agit de déterminer si une mesure donnée doit être considérée comme dommageable.
(10) Il y a lieu que la présente recommandation définisse un ensemble de mesures à appliquer à l’égard des pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal. S’ils appliquent ces mesures conjointement, les États membres augmenteront sensiblement l’efficacité globale des mesures prises par chacun d’entre eux. Les pertes de recettes fiscales pourraient ainsi être réduites, de même que les coûts administratifs supportés par les administrations fiscales et les coûts de conformité qui pèsent sur les contribuables.
(11) Afin de promouvoir l’application des normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal, il est également nécessaire de prévoir des mesures positives visant à encourager les pays tiers qui respectent ces normes ou qui s’engagent à les respecter, mais qui ont besoin d’aide pour y parvenir.
(12) Les mesures mentionnées dans la présente recommandation et appliquées par les États membres doivent être compatibles avec le droit de l’Union, et notamment avec les libertés fondamentales inscrites dans le TFUE,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:
1. Objet
La présente recommandation établit des critères permettant de déterminer les pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal. Elle énumère également une série de mesures que les États membres peuvent prendre à l’encontre des pays tiers qui ne respectent pas ces normes et en faveur des pays tiers qui s’y conforment.
La présente recommandation porte sur l’imposition des revenus.
2. Définitions
Aux fins de la présente recommandation, on entend par:
(a) «impôt sur le revenu», tout impôt sur le revenu, qu’il soit perçu auprès des particuliers ou des personnes morales et indépendamment de son mode de perception, prélevé au nom d’un État, de ses subdivisions politiques ou de ses autorités locales;
(b) «pays tiers», toute juridiction qui n’est pas un État membre;
(c) «liste noire nationale», une liste adoptée par un État membre qui recense les juridictions vis-à-vis desquelles l’État membre applique des mesures ou des politiques fiscales prédéfinies.
3. Normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal
Un pays tiers respecte les normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal uniquement:
a) lorsqu’il a adopté des mesures juridiques, réglementaires et administratives relatives au respect des normes de transparence et d’échange d’informations figurant à l’annexe et les applique efficacement;
b) lorsqu’il n’applique pas de mesures fiscales dommageables dans le domaine de la fiscalité des entreprises.
Les mesures fiscales prévoyant des taux réels d’imposition sensiblement inférieurs à ceux qui sont généralement appliqués dans le pays tiers concerné, et notamment un taux d’imposition nul, doivent être considérées comme potentiellement dommageables. Un tel niveau d’imposition peut résulter du taux d’imposition nominal, de l’assiette fiscale ou de tout autre facteur pertinent.
Dans l’évaluation du caractère dommageable de ces mesures, il y a lieu d’examiner, entre autres :
a) si les avantages sont accordés exclusivement à des non-résidents ou pour des transactions conclues avec des non-résidents;
b) si les avantages sont totalement isolés de l’économie domestique, de sorte qu’ils n’ont pas d’incidence sur l’assiette fiscale nationale;
c) si les avantages sont accordés même en l’absence de toute activité économique réelle et de présence économique substantielle à l’intérieur du pays tiers offrant ces avantages fiscaux;
d) si les règles de détermination des bénéfices issus des activités internes d’un groupe multinational divergent des principes généralement admis sur le plan international, notamment les règles approuvées par l’Organisation de coopération et de développement économiques; ou
e) si les mesures fiscales manquent de transparence, et notamment si les dispositions légales sont assouplies d’une façon non transparente au niveau administratif.
Lors de l’application de ces critères, il convient que les États membres tiennent compte des conclusions du groupe «Code de conduite» (fiscalité des entreprises) en ce qui concerne les mesures qu’il considère comme dommageables.
4. Mesures à l’encontre des pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales établies au point 3
4.1. Il y a lieu que les États membres publient des listes noires des pays tiers ne respectant pas les normes minimales établies au point 3, en vue de l’application du point 4.3. Il convient que ces listes noires fassent référence à la présente recommandation.
4.2. Les États membres qui ont adopté des listes noires nationales devraient inscrire sur ces listes les pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales établies au point 3.
4.3. Tout État membre qui a conclu une convention en matière de double imposition avec un pays tiers qui ne respecte pas les normes minimales établies au point 3 devrait, en fonction de ce qui est le plus approprié pour améliorer le respect de ces normes par ce pays tiers, soit tenter de renégocier la convention, soit la suspendre ou y mettre un terme.
5. Mesures en faveur des pays tiers qui respectent les normes minimales établies au point 3
5.1. Les États membres devraient supprimer des listes noires visées au point 4.1 les pays tiers qui respectent les normes minimales établies au point 3.
5.2. Les États membres devraient envisager de supprimer des listes noires existantes visées au point 4.2. les pays tiers qui respectent les normes minimales établies au point 3.
5.3. Les États membres devraient envisager d’entamer des négociations bilatérales en vue de la conclusion de conventions en matière de double imposition avec les pays tiers qui respectent les normes minimales établies au point 3.
6. Mesures en faveur des pays tiers qui s’engagent à respecter les normes minimales établies au point 3.
6.1. Les États membres devraient envisager de proposer une coopération et une assistance plus poussées aux pays tiers, surtout aux pays en développement, qui s’engagent à respecter les normes minimales établies au point 3, afin d’aider ces pays tiers à lutter efficacement contre la fraude fiscale et la planification fiscale agressive. À cette fin, ils pourraient détacher des experts fiscaux dans ces pays pour une période déterminée.
Lorsqu’ils évaluent la volonté des pays tiers de respecter ces normes minimales, les États membres devraient tenir compte de toutes les indications concrètes allant dans ce sens, et notamment les mesures de mise en conformité déjà prises par le pays tiers concerné.
6.2. Tant qu’un pays tiers bénéficie d’une assistance conformément au point 6.1. et qu’il accomplit les progrès escomptés en ce qui concerne le respect des normes minimales précitées, les États membres devraient s’abstenir d’appliquer les mesures visées au point 4, sauf pour la renégociation des conventions en matière de double imposition.
7. Suivi
Il convient que les États membres informent la Commission des mesures qu’ils prennent afin de se mettre en conformité avec la présente recommandation, ainsi que des modifications apportées à ces mesures.
La Commission publiera un rapport sur l’application de la présente recommandation dans les trois ans qui suivent son adoption.
8. Destinataires
Les États membres sont destinataires de la présente recommandation.
Fait à Bruxelles, le 6.12.2012
Par la Commission
Algirdas ŠEMETA
Membre de la Commission
Annexe
Normes de transparence et d’échange d’informations
A – DISPONIBILITÉ DES INFORMATIONS
A.1 – Le pays tiers concerné s’assure que ses autorités compétentes disposent des informations relatives à la propriété et à l’identité pour l’ensemble des entités et constructions concernées.
A.2 – Le pays tiers concerné s’assure que des registres comptables fiables sont tenus pour l’ensemble des entités et constructions concernées.
A.3 – Les informations bancaires sont disponibles pour tous les titulaires de comptes.
B – ACCÈS AUX INFORMATIONS
B.1 – Les autorités compétentes du pays tiers concerné ont, au titre d’un accord d’échange de renseignements, le pouvoir d’obtenir et de communiquer les informations demandées à une personne placée sous leur compétence territoriale et qui détient ou contrôle ces informations.
B.2 – Les droits et protections applicables aux personnes dans le pays tiers requis concerné sont compatibles avec un échange effectif d’informations.
C – ÉCHANGE D’INFORMATIONS
C.1 – Les mécanismes d’échange d’informations avec les États membres permettent un échange efficace d’informations.
C.2 – Le réseau de mécanismes d’échange d’informations du pays tiers concerné couvre tous les États membres.
C.3 – Les mécanismes d’échange d’informations du pays tiers concerné comportent des dispositions garantissant la confidentialité des informations reçues des États membres.
C.4 – Les mécanismes d’échange d’informations du pays tiers concerné respectent les droits et protections des contribuables et des tiers.
C.5 – Le pays tiers concerné fournit rapidement les informations demandées en vertu de son réseau de conventions avec les États membres.
[1] COM(2012) 351 final du 27 juin 2012, communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les moyens concrets de renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, y compris en ce qui concerne les pays tiers.
[2] Des recommandations par pays ont été adressées à la Bulgarie, à Chypre, à la République tchèque, à l’Estonie, à la Hongrie, à l’Italie, à la Lituanie, à Malte, à la Pologne et à la Slovaquie. On notera que les États membres qui bénéficient actuellement d’une aide financière au titre du Fonds européen de stabilité financière (FESF), du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) ou des dispositions de l’article 143 du traité sont invités à mettre en œuvre les mesures établies dans les décisions d’exécution qui les concernent et précisées dans leurs protocoles d’accord ainsi que dans leurs possibles suppléments. Les États membres concernés sont la Grèce, l’Irlande, le Portugal et la Roumanie.
[3] Conclusions du Conseil de décembre 2011 (doc. 9586/12 – FISC 63 OC 213).
[4] Rapport ECOFIN sur les questions fiscales adressé au Conseil européen du 4 décembre 2012 (doc. 16327/12 – FISC 166 – ECOFIN 949) et conclusions du Conseil relatives à la communication de la Commission du 13 novembre 2012 (doc. 16051/12 – PRESSE 465 – PR CO 60).
[5] Directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures (JO L 84 du 31.3.2010, p. 1); règlement (UE) n° 904/2010 du Conseil du 7 octobre 2010 concernant la coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (JO L 268 du 12.10.2010, p. 1); directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal et abrogeant la directive 77/799/CEE (JO L 64 du 11.3.2011, p. 1); règlement (UE) n° 389/2012 du Conseil du 2 mai 2012 concernant la coopération administrative dans le domaine des droits d’accise et abrogeant le règlement (CE) n° 2073/2004 (JO L 121 du 8 mai 2012, p. 1).
[6] COM(2008) 727 final du 13 novembre 2008.
[7] COM(2009) 644 final du 23 novembre 2009 et COM(2009) 648 final du 23 novembre 2009.
[8] COM (2012) 428 final du 31 juillet 2012.
[9] COM(2009) 511 final du 29 septembre 2009.
[10] Directive 2010/23/UE du Conseil du 16 mars 2010 modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne l’application facultative et temporaire de l’autoliquidation aux prestations de certains services présentant un risque de fraude (JO L 72 du 20.3.2010, p. 1).
[11] Décision de la Commission (2012/C 198/05) du 3 juillet 2012 mettant en place le forum de l’UE sur la TVA.
[12] Communication intitulée «Responsabilité sociale des entreprises: une nouvelle stratégie de l’UE pour la période 2011-2014» – COM(2011) 681 final du 25 octobre 2011.
[13] Annexe de l’examen annuel de la croissance 2012, «Politiques fiscales propices à la croissance dans les États membres et amélioration de la coordination fiscale», COM(2011) 815 final, vol. 5/5 – annexe IV, point 3.1.
[14] JO C 2 du 6.1.1998, p. 2.
[15] JO C 99 du 1.4.1999, p. 1.
[16] Dans ce contexte, il est fait référence au point 4.1.1.
[17] COM(2010) 163 final du 21 avril 2010.
[18] Règlement (CE) n° 3199/93 de la Commission du 22 novembre 1993 relatif à la reconnaissance mutuelle des procédés pour la dénaturation complète de l’alcool en vue de l’exonération du droit d’accise (JO L 288 du 23.11.1993, p. 12).
[19] Directive 2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d’États membres différents (JO L 345 du 29.12.2011, p. 8).
[20] L’Union européenne joue un rôle actif dans d’autres enceintes internationales, telles que l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’Organisation interétatique des administrations fiscales (IOTA), le Centre interaméricain des administrateurs fiscaux (CIAT), le Dialogue fiscal international (DFI), le Pacte fiscal international (ITC) et le Forum africain d’administration fiscale (ATAF).
[21] Directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal et abrogeant la directive 77/799/CEE (JO L 64 du 11.3.2011, p. 1).
[22] Article 8, paragraphe 1, de la directive 2011/16/UE du Conseil.
[23] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal – COM(2012) 363 final du 11 juillet 2012.
[24] COM(2011) 573 final du 20 septembre 2011.
[25] Règlement (UE) nº 904/2010 du Conseil.
[26] Directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures (JO L 84 du 31.3.2010, p. 1); règlement (UE) n° 904/2010 du Conseil du 7 octobre 2010 concernant la coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (JO L 268 du 12.10.2010, p. 1); directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal et abrogeant la directive 77/799/CEE (JO L 64 du 11.3.2011, p. 1); règlement (UE) n° 389/2012 du Conseil du 2 mai 2012 concernant la coopération administrative dans le domaine des droits d’accise et abrogeant le règlement (CE) n° 2073/2004 (JO L 121 du 8 mai 2012, p. 1).
[27] Voir, par exemple, la déclaration conjointe du Royaume-Uni et de l’Allemagne du 5 novembre 2012 appelant à une action internationale pour renforcer les normes fiscales, http://www.hmtreasury. gov.uk/chx_statement_051112.htm.
[28] Voir la déclaration des dirigeants du G-20, 19 juin 2012, Los Cabos. «Nous rappelons la nécessité d’empêcher l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, et nous suivrons avec attention les travaux que l’OCDE a engagés dans ce domaine».
[29] La fraude fiscale est une forme de contournement délibéré de l’impôt, qui est généralement punie pénalement. Elle englobe les situations dans lesquelles de fausses déclarations sont effectuées ou de faux documents sont produits de manière intentionnelle. L’évasion fiscale désigne généralement des mécanismes illicites par lesquels l’assujettissement à l’impôt est caché ou ignoré, c’est-à-dire que le contribuable paie moins d’impôts que ce qu’il est légalement tenu de payer, en dissimulant des revenus ou des informations aux autorités fiscales.
[30] Source: Schneider, F. (2012), «Size and development of the Shadow Economy from 2003 to 2012: some new facts». Les chiffres présentés dans la présente étude sont, par la force des choses, fondés sur des hypothèses, et il convient donc de les considérer avec prudence étant donné que leur exactitude n’a pas été démontrée.
[31] OCDE: «The Era of Bank Secrecy is Over; the G20/OECD process is delivering results», 26 octobre 2011.
[32] Communication de la Commission sur l’examen annuel de la croissance 2012 – COM(2011) 815 final du 25 novembre 2011 – 17229/11; conclusions du Conseil du 16 février 2012 (doc. 6353/1/12 Rev.1).
[33] Communication de la Commission sur l’examen annuel de la croissance 2012 – COM(2011) 815 final du 25 novembre 2011 – 17229/11; conclusions du Conseil du 16 février 2012 (doc. 6353/1/12 Rev.1).
[34] Conclusions du Conseil du 16 février 2012 (doc. 6404/1/12 Rev.1).
[35] Des recommandations par pays sur ces questions ont été adressées à la Bulgarie, à Chypre, à la République tchèque, à l’Estonie, à la Hongrie, à l’Italie, à la Lituanie, à Malte, à la Pologne et à la Slovaquie. On notera que les États membres qui bénéficient actuellement d’une aide financière au titre du Fonds européen de stabilité financière (FESF), du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) ou des dispositions de l’article 143 du traité sont invités à mettre en œuvre les mesures établies dans les décisions d’exécution qui les concernent et précisées dans leurs protocoles d’accord ainsi que dans leurs possibles suppléments. Les États membres concernés sont la Grèce, l’Irlande, le Portugal et la Roumanie.
[36] Source: Commission européenne, «Tendances de la fiscalité dans l’Union européenne», édition 2012.
[37] Source: OCDE. Le tableau contient des données pour 23 États membres. Les données pour CY, EL, LT et SK ne sont pas disponibles ou sont en cours de validation.
[38] Décision n° 1482/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007 établissant un programme communautaire pour améliorer le fonctionnement des systèmes fiscaux sur le marché intérieur (Fiscalis 2013) et abrogeant la décision n° 2235/2002/CE (JO L 330 du 15.12.2007, p. 1).
[39] Directive 48/2003/CE du Conseil du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l’épargne sous forme de paiement d’intérêts (JO L 157 du 26.6.2003, p. 38).
[40] Directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures (JO L 84 du 31.3.2010, p. 1); règlement (UE) n° 904/2010 du Conseil du 7 octobre 2010 concernant la coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (JO L 268 du 12.10.2010, p. 1); directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal et abrogeant la directive 77/799/CEE (JO L 64 du 11.3.2011, p. 1); règlement (UE) n° 389/2012 du Conseil du 2 mai 2012 concernant la coopération administrative dans le domaine des droits d’accise et abrogeant le règlement (CE) n° 2073/2004 (JO L 121 du 8 mai 2012, p. 1).
[41] Article 7 de la directive 2010/24/UE; articles 28, 29 et 30 du règlement (UE) n° 904/2010; articles 11 et 12 de la directive 2011/16/UE; articles 12 et 13 du règlement (UE) n° 389/2012.
[42] Le respect des obligations fiscales désigne la mesure dans laquelle un contribuable respecte (ou non) les règles fiscales de son pays, par exemple en déclarant ses revenus, en déposant une déclaration et en payant ses impôts en temps et en heure.
[43] Communication intitulée «Responsabilité sociale des entreprises: une nouvelle stratégie de l’UE pour la période 2011-2014» – COM(2001) 681 final du 25 mai 2011.
[44] COM(2011) 573 final du 20 septembre 2011.
[45] Blanchiment d’argent, financement du terrorisme et organisations criminelles concernant les fraudes intracommunautaires à l’opérateur défaillant, y compris la fraude à la TVA de type carrousel et les investissements délictueux dans le système d’échange de quotas d’émission de l’Union.
[46] Les normes révisées du GAFI, adoptées en février 2012, ont fait de la criminalité fiscale une infraction à part entière, au même titre que le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.
[47] Europol permet d’identifier les organisateurs d’actes de criminalité fiscale et de démanteler les réseaux criminels.
[48] Source: Données publiques agrégées de la BRI.
[49] Conclusions du Conseil «Ecofin» du 14 mai 2008 (communiqué de presse n° 8850/08).
[50] COM(2009) 201 final du 28 avril 2009.
[51] COM(2010) 163 final du 21 avril 2010.
[52] L’UE joue un rôle actif dans d’autres enceintes internationales, telles que l’OCDE, l’Organisation interétatique des administrations fiscales (IOTA), le Centre interaméricain des administrateurs fiscaux (CIAT), le Dialogue fiscal international (DFI), le Pacte fiscal international (ITC) et le Forum africain d’administration fiscale (ATAF).
[53] Conclusions du Conseil Ecofin du 1er décembre 1997 concernant la politique fiscale (JO C 2 du 6.1.1998, p. 1).
[54] Le groupe de politique fiscale est un groupe permanent à haut niveau, créé en 1996, au sein duquel les questions de politique fiscale font l’objet d’un examen stratégique global au niveau européen; il est présidé par le commissaire chargé de la fiscalité.
[55] JO L 310 du 25.11.2009, p. 34.
[56] JO L 345 du 29.12.2011, p. 8.
[57] JO L 157 du 26.6.2003, p. 49.
[58] JO L 64 du 11.3.2011, p. 1.
[59] JO C 2 du 6.1.1998, p. 1.
[60] COM(2009) 201 final du 28 avril 2009.
[61] COM(2010) 163 final du 21 avril 2010.
[62] JO C 99 du 1.4.1998, p. 99.