COMMUNICATION
DE LA COMMISSION AU
CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU
COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL EUROPEEN1
Lutte contre les
obstacles liés à la fiscalité des sociétés
qui affectent les petites et moyennes entreprises dans le marché intérieur
- Description d’un éventuel système pilote d’imposition
selon les règles de l’État de résidence […]
{SEC(2005)1785}
3. L’IMPOSITION
SELON LES REGLES DE L’ÉTAT DE RESIDENCE: UNE APPROCHE
PROMETTEUSE POUR LUTTER CONTRE LES ENTRAVES LIEES A LA FISCALITE
DES SOCIETES AFFECTANT LES PME
3.1. Approche fondamentale et opportunité du système pour les PME
Le concept d’«imposition selon les règles de l’État
de résidence» repose sur l’idée d’une reconnaissance
mutuelle volontaire des règles fiscales.
Il signifie que les bénéfices d’un groupe de sociétés
exerçant des activités dans plus d’un État membre
sont calculés selon les règles d’un seul régime d’imposition
des sociétés, à savoir celui de l’État de
résidence de la société mère ou du siège
social du groupe («société principale»). Les PME désireuses
de créer une fi liale ou un établissement stable dans un autre
État membre auraient donc la possibilité de se conformer uniquement
aux règles fiscales qui leur sont déjà familières.
Chaque État membre participant continuerait d’imposer sa part des
bénéfi ces découlant des activités du groupe dans
cet État en appliquant son propre taux d’imposition des sociétés.
Cette part serait déterminée au moyen d’une clé de
répartition. Aucune mesure ne serait prise en vue d’harmoniser
les règles. L’imposition selon les règles de l’État
de résidence préserverait donc la capacité de chaque État
membre de générer des recettes par l’intermédiaire
de l’imposition des sociétés.
La Commission estime que le concept d’imposition selon les règles
de l’État de résidence constitue un moyen très prometteur
de lutter contre les entraves fiscales susmentionnées qui affectent les
PME principalement lorsqu’elles étendent leur activités
dans d’autres pays, et ce notamment en réduisant les coûts
de mise en conformité et en apportant, par définition, une solution
au problème de la compensation transfrontalière des pertes. En
même temps, cependant, du fait des implications possibles qu’elle
aurait si elle était appliquée à l’ensemble des entreprises
de l’UE, on peut se demander si l’imposition selon les règles
de l’État de résidence peut être considérée
comme l’approche la plus appropriée en matière d’imposition
des sociétés pour le marché intérieur. En conséquence,
le concept pourrait utilement être mis à l’essai dans le
cadre d’un système pilote réservé aux PME intéressées
et aux États membres ayant des assiettes fiscales comparables. Le document
joint en annexe décrit de façon relativement détaillée
les modalités techniques envisageables, mais il appartient évidemment
aux États membres intéressés de défi nir le fonctionnement
précis du système pilote éventuel en fonction de leur contexte
national général.
La Commission est toutefois disposée à fournir un appui technique,
ce dernier pouvant également être offert par l’intermédiaire
du programme FISCALIS22.
Le système pilote a pour objectif fondamental d’évaluer
l’intérêt pratique du concept d’imposition selon les
règles de l’État de résidence pour les PME, de même
que les avantages économiques plus généraux que pourrait
retirer l’UE de son application, tout en limitant les coûts administratifs
associés et les risques potentiels pour les États membres en matière
de recettes. Ces derniers pourraient ainsi introduire le système pilote
selon des modalités spécifiques appropriées convenues avec
d’autres États membres. En fonction de la situation concrète
de chacun d’eux, plusieurs possibilités sont envisageables: par
exemple, un accord bilatéral ou multilatéral, de préférence,
complétant à titre temporaire les dispositions existantes des
conventions bilatérales ou multilatérales en matière de
double imposition, ou une nouvelle convention multilatérale ad hoc. D’autres
possibilités sont présentées dans la description d’un
éventuel système pilote jointe en annexe.
3.2. Cheminement de l’idée
L’idée du système pilote a progressivement pris corps au
cours de ces quatre dernières années, avec comme point de départ
les publications sur l’imposition selon les règles de l’État
de résidence des auteurs du concept, à savoir Malcolm Gammie et
Sven-Olof Lodin23, qui ont trouvé un prolongement
dans les travaux de la Commission concernant une nouvelle stratégie en
matière d’imposition des sociétés, et dans les réactions
à ces initiatives. Sur cette base, la Commission a présenté
des idées précises en vue de développer le projet de système
pilote et proposé un certain nombre de points essentiels sur le plan
pratique, en ce qui concerne la façon dont il pouvait être utilement
élaboré24.
En 2003, les services de la Commission ont lancé une consultation publique
sur cette idée, et les débats (formels et informels) qui ont suivi
avec les experts du secteur des entreprises et des milieux universitaires ont
permis d’encore améliorer le projet. Des documents de travail détaillés,
des synthèses, des documents offi ciels et des rapports sur l’ensemble
de ces travaux préparatoires sont à la disposition des personnes
intéressées (par exemple, sur le site web de la Commission25).
La présente communication vient compléter ces travaux préparatoires,
aussi bien techniques que politiques, entrepris de longue date.
Le Parlement européen s’est dit favorable à l’idée
de l’imposition selon les règles de l’État de résidence
et a invité la Commission à développer le concept26;
le Comité économique et social européen soutient, quant
à lui, que le projet pilote «d’imposition selon les règles
de l’État de résidence» constitue une solution pour
les activités transfrontalières des PME qui pourrait être
expérimentée dans un premier temps sur une base bilatérale
puis, après une évaluation positive, éventuellement être
étendue à l’ensemble de l’Union européenne27.
A l’instar de la consultation publique lancée par les services
de la Commission en 2003 au sujet d’un système pilote d’imposition
selon les règles de l’État de résidence applicable
aux petites et moyennes entreprises, les réponses à un questionnaire
diffusé en 2004 ont révélé que les PME de l’UE
soutiennent cette initiative et sont très intéressées par
une participation à ce système pilote éventuel. Cependant,
compte tenu du faible taux de réponse à ce questionnaire, les
résultats ne peuvent être considérés comme étant
significatifs d’un point de vue statistique.
Il va de
soi que la Commission a aussi consulté les États membres sur la
question, notamment en 2004, à l’occasion d’une réunion
d’un groupe de travail et lors du Conseil ECOFIN informel.
Il faut bien admettre que ces consultations ont suscité un important
scepticisme général. Les principaux arguments opposés à
la Commission à l’époque étaient, tout d’abord,
que l’existence d’entraves fiscales transfrontalières spécifi
ques aux PME n’était pas fondée et, ensuite, que tout système
pilote de ce genre entraînerait d’importants problèmes administratifs
et juridiques, et notamment des discriminations28.
La Commission estime cependant que la nécessité d’améliorer
la position fiscale des PME dans le marché intérieur s’impose
comme une évidence et que l’étendue des problèmes
administratifs et juridiques potentiels, qui ne sont par ailleurs pas insolubles,
ne doit pas être exagérée. En outre, étant donné
que la participation au système pilote serait entièrement volontaire,
il est diffi cile de trouver une justifi cation rationnelle pour empêcher
les États membres qui le souhaitent de conclure un accord bilatéral
ou multilatéral en vue de prendre part à l’expérimentation
pragmatique d’un régime fiscal inédit pour les PME.
En outre, en dépit des réserves qu’ils ont exprimées
à l’encontre de l’imposition selon les règles de l’État
de résidence, deux États membres ont récemment adopté
un protocole à leur convention en matière de double imposition,
qui prévoit, pour certaines de leurs régions frontalières,
une dérogation aux règles relative à la notion d’établissement
stable. Dans les régions concernées, les établissements
stables des sociétés de l’autre Etat membre ne sont pas
regardés du point de vue fiscal comme des établissements stables
bien qu’ils satisfassent les critères normalement applicables.
Ainsi, aucune imposition n’est déclenchée sur le territoire
où est situé l’établissement, contrairement à
ce que prévoient les règles normales. Les principales différences
avec l’imposition selon les règles de l’État de résidence
sont qu’elle n’est applicable que dans un cadre géographique
étroitement défi ni et que les deux Etat Membres ont accepté
qu’aucune répartition de la base d’imposition n’était
nécessaire. Cependant, la logique inhérente à cette approche,
à savoir celle du principe de reconnaissance mutuelle, est identique
à celle du système pilote, et sa mise en œuvre pratique par
l’intermédiaire d’une convention en matière de double
imposition confirme que de telles modalités sont tout à fait envisageables
et peuvent être introduites dans des délais relativement courts.
Enfin, l’imposition selon les règles de l’État de
résidence a aussi fait l’objet de simulations sur la base de données
réelles provenant d’un panel assez large d’entreprises suédoises,
dans le cadre d’un projet mené par la Stockholm School of Economics.
L’expérience n’a posé aucune difficulté technique
et les comptes des entreprises concernées n’ont dû faire
l’objet que de quelques ajustements. Une réduction du montant de
l’impôt à payer a été constaté, mais
il est imputable à des possibilités accrues en matière
de compensation des pertes (ce qui est un des effets recherchés), ce
qui signifie que les pertes de recettes seront automatiquement récupérées.
En d’autres termes, le régime de groupe issu du droit interne suédois
deviendrait applicable aux sociétés participant au dispositif
de l’imposition selon les règles de l’Etat de résidence.
Cependant, toutes les déductions pratiquées du chef des filiales
établies dans un autre Etat membre seraient compensées par la
taxation des profi ts de ces mêmes filiales au titre des exercices suivants.
A long terme, aucune réduction de l’impôt à payer
ne devrait donc être constaté.
22 Décision
n° 2235/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre
2002 portant adoption d’un programme communautaire visant à améliorer
le fonctionnement des systèmes fi scaux dans le marché intérieur
(programme Fiscalis 2003-2007), JO L 341 du 17.12.2002, pp. 1-5.
23 Voir notamment Gammie, M. and Lodin, S.-O., «Home State Taxation»;
IBFD Publications 2001.
24 Par exemple, dans les communications susmentionnées [COM(2001)582
et COM(2003)726]. Il est intéressant de noter que dans sa communication
de 1994 au Conseil et au Parlement européen concernant l’amélioration
de l’environnement fiscal des petites et moyennes entreprises
[COM(94)206 du 25.5.1994, JO C 187 du 9.7.1994], la Commission avait déjà
émis une orientation en ce sens: «les activités étrangères
des petites et moyennes entreprises pourraient, sous certaines conditions, n’être
imposables que dans l’État membre où se trouve le siège
de l’entreprise, ce qui représenterait une importante simplification
administrative pour les entreprises concernées». Cependant, dans
sa forme actuelle, «L’imposition selon les règles de l’Etat
de résidence» ne va pas aussi loin. Il n’implique pas la
seule imposition dans l’Etat de résidence du siège mais
plutôt le calcul de la base imposable selon les règles de l’Etat
de résidence du siège.
25 http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/common/consultations/home_state_sme.htm.
26 Rapport sur la communication de la Commission au Conseil,
au Parlement européen et au Comité économique et social
sur la politique fiscale de l’Union européenne et les priorités
pour les prochaines années (COM(2001)260 – C5-0597/2001 –
2001/2248(COS)).
27 Avis ECO/127.
28 Bien qu’une étude indépendante intitulée «Study
on analysis of potential competition and discrimination issues relating to a
pilot project for an EU tax consolidation scheme for the European Company statute
(Societas Europaea)» ait également établi l’existence
de problèmes de ce genre, il existe divers arguments, juridiques et pratiques,
contre la supposée discrimination invoquée. Mais surtout, le système
en question n’aurait pas pour effet de réduire systématiquement
la pression fiscale des entreprises participantes; mais seulement de diminuer
les coûts de mise en conformité qu’elles doivent assumer.
En outre, il existe des initiatives largement comparables fondées sur
les principes de pays d’origine et de reconnaissance mutuelle, aussi bien
en matière de fiscalité que dans d’autres domaines du droit
public, et contre lesquelles cet argument n’est pas invoqué.